Definition
Die Zwei-Stufen-Theorie ist ein Modell zur Einordnung von Rechtsverhältnissen der Leistungsverwaltung (insbesondere Subventionen und Zugang zu öffentlichen Einrichtungen): Die Entscheidung über das „Ob“ der Leistung ist stets öffentlich-rechtlich (regelmäßig durch Verwaltungsakt), während die Abwicklung, das „Wie“, je nach gewählter Handlungsform öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausgestaltet sein kann.
Klausurhinweis: Die Theorie spielt vor allem bei der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 I 1 VwGO eine Rolle: Streitigkeiten über das „Ob“ gehören stets vor die Verwaltungsgerichte.
Entwickelt wurde die Theorie in den 1950er-Jahren von Hans Peter Ipsen für die Subventionsvergabe; die Verwaltungsgerichte haben sie auf den Zugang zu kommunalen Einrichtungen übertragen. Typischer Klausurfall: Die Gemeinde betreibt ihre Stadthalle über eine GmbH. Der Zulassungsanspruch richtet sich dann als Einwirkungsanspruch gegen die Gemeinde, die ihre Einflussrechte gegenüber der GmbH nutzen muss.
Kritisiert wird, dass ein einheitlicher Lebenssachverhalt künstlich aufgespalten wird und Abgrenzungsprobleme entstehen. Bei Darlehenssubventionen wird deshalb teils ein einheitlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag angenommen.
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