I. Einleitung
Die Europäische Union (EU) stellt eine Besonderheit im Gefüge des öffentlichen Rechts dar. Sie ist weder ein klassischer Bundesstaat noch ein reiner Staatenbund, sondern eine eigenständige Rechtsgemeinschaft, die sich in den vergangenen Jahrzehnten zu einem einzigartigen politischen und rechtlichen Gebilde entwickelt hat. Die EU schafft nicht nur eigenständiges Recht, sondern wirkt durch dieses auch unmittelbar auf die Mitgliedstaaten ein und beeinflusst deren nationale Rechtsordnungen in erheblichem Maße.
Zugleich ist die Frage nach der Rechtsnatur der EU eng mit dem Schutz der Grundrechte verbunden. Mit der Europäischen Grundrechtecharta und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hat sich ein eigenständiges System des Grundrechtsschutzes herausgebildet, das in einem komplexen Zusammenspiel mit den Grundrechten der Mitgliedstaaten und der Europäischen Menschenrechtskonvention steht.
Wer die EU rechtlich verstehen will, muss sich daher nicht nur mit ihrer besonderen Stellung zwischen Staatenverbund und supranationalem Rechtsraum befassen, sondern auch mit den Grundprinzipien, die sie tragen, allen voran dem Grundrechtsschutz, der im Zentrum vieler europarechtlicher Fragestellungen steht.
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II. Grundlagen
Die EU hat sich aus den Europäischen Gemeinschaften entwickelt und erhielt mit dem Vertrag von Lissabon eine einheitliche Struktur.
Die EU, wie wir sie heute kennen, gab es bis zum Vertrag von Maastricht (1993) noch nicht. Stattdessen bestanden die Europäischen Gemeinschaften als eigene völkerrechtliche Organisationen. Erst mit Maastricht entstand die Europäische Union als „Dachkonstruktion“, die die Gemeinschaften und weitere Formen der Zusammenarbeit (z. B. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) zusammenfasste.
Konkret:
Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, 1951–2002)
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, ab 1957), später umbenannt in Europäische Gemeinschaft (EG)
Europäische Atomgemeinschaft (Euratom, 1957)
Mit dem Vertrag von Lissabon (2009) wurden die bis dahin getrennten Strukturen vereinheitlicht: Die EU erhielt eine eigene Rechtspersönlichkeit, die Europäische Gemeinschaft (EG) ging in ihr auf, und nur die Euratom besteht bis heute als eigenständige Gemeinschaft fort – eng mit der EU verbunden.
Sie besitzt seitdem nach Art. 47 EUV eigene Rechtspersönlichkeit und ist damit Trägerin von Rechten und Pflichten. Das bedeutet, dass sie selbstständig am Völkerrechtsverkehr teilnehmen, Verträge schließen und vor internationalen Gerichten auftreten kann.
Art. 47 EUV:
“Die Union besitzt Rechtspersönlichkeit.”
Für genauere Informationen zu den Rechtsquellen des EU-Rechts siehe hier.
III. Stellung der EU zwischen Staatenbund und Bundesstaat
Die Rechtsnatur der EU lässt sich nicht mit den klassischen Kategorien des Völkerrechts erfassen.
Kein Staat: Die EU hat kein originäres Staatsvolk und keine Staatsgewalt im Sinne der 3-Elemente-Lehre.
Kein Bundesstaat: Die Mitgliedstaaten bleiben Träger der originären Staatsgewalt. Insbesondere verfügen sie über die “Kompetenz-Kompetenz”, d. h. nur sie können der EU neue Zuständigkeiten übertragen. Es gibt somit keine Staatsqualität des Gesamtstaats.
Mehr als ein Staatenbund: Anders als in einem lockeren Staatenbund kann die EU verbindliches Recht setzen, das unmittelbare Wirkung in den Mitgliedstaaten entfaltet und dort den Vorrang vor nationalem Recht genießt (sog. Verordnungen).
Sui generis: Daher spricht man in Rechtsprechung und Literatur davon, die EU sei eine „Verfassungsgemeinschaft sui-generis“ oder eine “zwischenstaatliche Verbindung sui generis”, also ein Gebilde eigener Art, das Elemente des Völker- und Verfassungsrechts miteinander verbindet.
IV. Prinzipien und Systematik des Unionsrechts
Im Unionsrechts gelten verschiedene grundsätzliche Prinzipien, die damit einen wesentlichen Einfluss auf die Rechtsnatur der EU haben.
Art. 5 I EUV:
“Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.”
1. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 I, II EUV)
Die EU darf nur in den Bereichen tätig werden, die ihr durch die Mitgliedstaaten in den Verträgen ausdrücklich übertragen wurden.
Die EU möchte im Bereich der Schul- und Bildungspolitik ein einheitliches Curriculum für alle Mitgliedstaaten einführen. Dies wäre jedoch unzulässig, weil die Verträge der EU hierfür keine Kompetenz übertragen haben. Die Union kann kraft Ermächtigung im Bildungsbereich lediglich unterstützend, koordinierend oder ergänzend tätig werden – etwa durch Austauschprogramme wie Erasmus, nicht aber durch verbindliche Regelungen über den Unterrichtsstoff.
2. Subsidiarität (Art. 5 III EUV)
In Bereichen geteilter Zuständigkeit wird die EU nur tätig, wenn Ziele besser auf Unionsebene erreicht werden können.
Die Reduktion von Treibhausgasen im Verkehrssektor ist ein Bereich geteilter Zuständigkeit. Würden die Mitgliedstaaten jeweils eigene CO₂-Grenzwerte für Autos festlegen, entstünden unterschiedliche Standards und Wettbewerbsverzerrungen. Dieses Ziel lässt sich wirksamer auf Unionsebene durch einheitliche EU-weit geltende Emissionsnormen erreichen. Deshalb wird hier die Zuständigkeit nach dem Subsidiaritätsprinzip bei der EU verortet.
3. Verhältnismäßigkeit (Art. 5 IV EUV)
Maßnahmen der Union dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Zielerreichung erforderlich ist.
Für genauere Informationen zur Verhältnismäßigkeitsprüfung im Unionsrecht siehe hier.
4. Unmittelbare Wirkung und Anwendungsvorrang
Nach der Rechtsprechung des EuGH gilt Unionsrecht in den Mitgliedstaaten unmittelbar und genießt Anwendungsvorrang gegenüber kollidierendem nationalem Recht. Dadurch entsteht ein eigenständiger, verbindlicher Rechtsraum.
Ein Mitgliedstaat erlässt ein Gesetz, das bestimmte Warenimporte verbietet. Dieses Gesetz verstößt gegen die unionsrechtlich garantierte Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV). Nach der Rechtsprechung des EuGH (z. B. Costa/ENEL) hat das Unionsrecht Anwendungsvorrang. Das heißt, dass nationale Gerichte das unionsrechtswidrige Gesetz unangewendet lassen und stattdessen das Unionsrecht direkt anwenden müssen.
V. Die Mitgliedstaaten
Die Europäische Union besteht aktuell aus 27 Mitgliedstaaten. Damit ist sie seit dem Austritt des Vereinigten Königreichs (BREXIT) im Jahr 2020 konstant bei dieser Mitgliederzahl.
Die bisher letzte Erweiterung erfolgte 2013 mit dem Beitritt Kroatiens.
Trotz ihrer Beteiligung an der Union behalten die Mitgliedstaaten ihre Staatsqualität und Souveränität. Eine EU-Mitgliedschaft bedeutet keinen Verlust staatlicher Grundrechte; vielmehr wird Souveränität in definierten Bereichen geteilt. Die EU kann nur im Rahmen der ihr durch die europäischen Verträge eingeräumten Kompetenzen handeln (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung). Die Entscheidung der Mitgliedstaaten, welche Kompetenzen sie an die EU delegieren, unterliegt deren eigenem Verfassungsrecht. In demokratietheoretisch wichtigen Feldern, etwa Außen-, Steuer- oder Sozialpolitik, erfolgt die Vergabe von Zuständigkeiten oft nur mit einer qualifizierten Mehrheit im nationalen Parlament oder durch Verfassungsänderung.
VI. Beitritt und Austritt
Zuletzt soll es um das Bei- und Austrittsverfahren gehen.
1. Beitritt, Art. 49 EUV
Die Voraussetzungen und das Verfahren zum Beitritt eines Staates zur EU sind in Art. 49 EUV geregelt.
a) Voraussetzungen
Zunächst soll es um die Voraussetzungen gehen.
Art. 49 I 1 EUV:
“Jeder europäische Staat, der die in Artikel 2 genannten Werte achtet und sich für ihre Förderung einsetzt, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden.”
Voraussetzung ist demnach gemäß Art. 49 EUV, dass es sich bei dem Antragsteller um einen europäischen Staat handelt und dieser die Voraussetzungen des Art. 2 EUV (sogenannte Kopenhagener Kriterien) erfüllt.
Art. 2 EUV:
“Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.”
b) Verfahren
Der Beitritt zur Europäischen Union setzt einen Antrag des europäischen Staates voraus.
Dieser Antrag ist an den Rat zu richten, wobei „das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente … über diesen Antrag unterrichtet“ werden (Art. 49 I 2 EUV).
Über den Beitrittsantrag entscheidet der Rat „einstimmig nach Anhörung der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt“ (Art. 49 I 3 EUV). Dabei sind die vom Europäischen Rat vereinbarten Kriterien – insbesondere die sogenannten Kopenhagener Kriterien – zu berücksichtigen (Art. 49 I 4 EUV).
Die konkreten Aufnahmebedingungen sowie die „durch eine Aufnahme erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge, auf denen die Union beruht“ werden in einem Beitrittsabkommen geregelt (Art. 49 II 1 EUV). Dieses Abkommen muss „von allen Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert“ werden (Art. 49 II 2 EUV).
2. Austritt, Art. 50 EUV
Parallel dazu ist der Austritt in Art. 50 EUV geregelt. Voraussetzungen gibt es hier nach herrschender Meinung keine.
Der Austritt ist zunächst ein einseitiger Beschluss des Mitgliedstaats, der „im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften“ erfolgen muss (Art. 50 I EUV). Der austrittswillige Staat hat sodann die Pflicht, „dem Europäischen Rat seine Absicht mitzuteilen“ (Art. 50 II 1 EUV). Auf dieser Grundlage handelt die Union (nach den Leitlinien des Europäischen Rates) mit dem betreffenden Staat ein Austrittsabkommen aus, „wobei der Rahmen für die künftigen Beziehungen … berücksichtigt wird“ (Art. 50 II 2 EUV). Dieses Abkommen wird nach Art. 218 III AEUV ausgehandelt (Art. 50 II 3 EUV) und vom Rat im Namen der Union geschlossen. Dabei „beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments“ (Art. 50 II 4 EUV).
Die Verträge verlieren ihre Geltung für den austretenden Staat „ab dem Tag des Inkrafttretens des Austrittsabkommens oder andernfalls zwei Jahre nach … Mitteilung“, es sei denn, diese Frist wird „im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat einstimmig“ verlängert (Art. 50 III EUV). Für die Beratungen und Beschlüsse über den Austritt gilt, dass „das Mitglied des Europäischen Rates und des Rates, das den austretenden Mitgliedstaat vertritt, weder … teilnimmt“ (Art. 50 IV 1 EUV). Die qualifizierte Mehrheit richtet sich nach Art. 238 III lit. b AEUV (Art. 50 IV 2 EUV).
Ein praktisches Beispiel für die Anwendung des Art. 50 EUV ist der Brexit:
Das Vereinigte Königreich hat nach dem Referendum vom 23. Juni 2016, in dem 51,9 % der Wähler für den Austritt stimmten, am 29. März 2017 gemäß Art. 50 II EUV offiziell seine Austrittsabsicht mitgeteilt. Damit begann die zweijährige Frist nach Art. 50 III EUV. Diese Frist musste aufgrund stockender Verhandlungen jedoch mehrfach verlängert werden (insgesamt drei Mal, zuletzt bis zum 31. Januar 2020).
Das Austrittsabkommen wurde schließlich am 24. Januar 2020 unterzeichnet und trat am 31. Januar 2020 um 23 Uhr (britischer Zeit) in Kraft. Das Vereinigte Königreich war damit der erste Mitgliedstaat, der die Union verließ. Es folgte eine Übergangsphase bis zum 31. Dezember 2020, in der EU-Recht im Vereinigten Königreich fortgalt, um Zeit für die Aushandlung des Abkommens über die zukünftigen Beziehungen („EU-UK Trade and Cooperation Agreement“) zu gewinnen, das am 1. Januar 2021 in Kraft trat.
Fakten zum Austritt:
Der EU-Mitgliedsbeitrag des Vereinigten Königreichs belief sich zuletzt auf rund 10–12 Mrd. Euro netto pro Jahr.
Zum Zeitpunkt des Austritts lebten etwa 3,6 Millionen EU-Bürger im Vereinigten Königreich sowie rund 1,2 Millionen Briten in der EU.
Mit dem Austritt verlor das Vereinigte Königreich rund 73 Sitze im Europäischen Parlament und sein Vetorecht im Rat.
Schließlich bestimmt Art. 50 V EUV, dass ein ausgetretener Staat für eine erneute Mitgliedschaft den “normalen” Beitrittsweg nach Art. 49 EUV durchlaufen muss.