I. Einleitung
Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258, 259 AEUV ist das zentrale Instrument zur Sicherung der Einhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten. Während das Vorabentscheidungsverfahren auf die einheitliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts durch die nationalen Gerichte abzielt, dient das Vertragsverletzungsverfahren der Durchsetzung gegenüber den Mitgliedstaaten selbst.
Mit seiner Hilfe kann festgestellt werden, ob ein Mitgliedstaat gegen unionsrechtliche Verpflichtungen verstößt. Solche Verstöße können vielfältige Erscheinungsformen annehmen: von der Nichtumsetzung von Richtlinien über die fehlerhafte Anwendung von Verordnungen bis zu Maßnahmen, die gegen die Grundfreiheiten verstoßen. Damit stellt das Verfahren ein wesentliches Mittel dar, um die Funktionsfähigkeit und Kohärenz der Europäischen Union zu sichern.
Die Einleitung des Verfahrens kann entweder durch die Kommission erfolgen, die als „Hüterin der Verträge“ eine zentrale Rolle im Unionsgefüge einnimmt (Art. 258 AEUV), oder, was deutlich seltener ist, durch einen Mitgliedstaat selbst (Art. 259 AEUV). Endinstanzlich entscheidet der Gerichtshof der Europäischen Union über das Vorliegen eines Vertragsverstoßes.
Das Vertragsverletzungsverfahren ist nicht nur ein rechtliches Instrument, sondern auch ein politisches. Die Kommission übt dabei regelmäßig einen gewissen Ermessensspielraum aus, ob und wann sie ein Verfahren einleitet. Gleichwohl bleibt das Verfahren Ausdruck des Prinzips der Rechtsstaatlichkeit innerhalb der Union: Kein Mitgliedstaat darf sich dauerhaft über das Unionsrecht hinwegsetzen, ohne mit rechtlichen Konsequenzen rechnen zu müssen.
II. Prüfung des Vertragsverletzungsverfahrens
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1. Zulässigkeit
Wie bei jeder Klage beginnt die Prüfung mit der Zulässigkeit.
Die Klage ist zulässig, wenn alle Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind.
a) Zuständigkeit
Zuständig für die Entscheidung im Vertragsverletzungsverfahren ist grundsätzlich der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH). Diese Zuständigkeit ergibt sich aus Art. 256 I AEUV, sofern keine abweichende Übertragung auf das Gericht (EuG) durch die Satzung vorgesehen ist. Da eine solche Regelung bislang fehlt, verbleibt die ausschließliche Zuständigkeit beim EuGH. Damit wird gewährleistet, dass über die Einhaltung der Verträge durch die Mitgliedstaaten einheitlich und verbindlich entschieden wird.
b) Parteifähigkeit
Das Verfahren richtet sich ausschließlich gegen Mitgliedstaaten, da nur sie Adressaten der unionsrechtlichen Verpflichtungen aus den Verträgen sind. Passiv parteifähig ist daher der Mitgliedstaat, dem ein Verstoß gegen das Unionsrecht vorgeworfen wird.
Aktiv parteifähig sind entweder die Europäische Kommission (Art. 258 AEUV) oder, in seltenen Fällen, ein anderer Mitgliedstaat (Art. 259 AEUV). Während die Kommission in ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ regelmäßig tätig wird, kommt eine Staatenklage praktisch kaum vor, da zunächst ein Einschaltungsverfahren über die Kommission durchlaufen werden muss.
c) Vorverfahren
Vor der Klageerhebung ist zwingend ein Vorverfahren durchzuführen. Es ist integraler Bestandteil des Vertragsverletzungsverfahrens und dient gleich mehreren Zielen: Zum einen soll es eine einvernehmliche Konfliktlösung ermöglichen, indem dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit gegeben wird, die Vorwürfe zu entkräften oder sein Verhalten freiwillig anzupassen. Zum anderen wird durch das Vorverfahren der konkrete Streitgegenstand klar umrissen, sodass sowohl der beklagte Mitgliedstaat als auch der EuGH später genau wissen, welche Vorwürfe im Raum stehen.
Dabei ist zwischen der Kommissionsklage und der Staatenklage zu unterscheiden.
aa) Kommissionsklage, Art. 258 AEUV
Das Vorverfahren bei einer Kommissionsklage gliedert sich in zwei klassische Schritte:
aaa) Mahnschreiben
Die Kommission teilt dem Mitgliedstaat ihre Beanstandungen schriftlich mit. Dieses Schreiben ist nicht nur eine formale Aufforderung, sondern auch die Gelegenheit, den Mitgliedstaat zur Stellungnahme zu bewegen. Er kann sich verteidigen oder bereits zu diesem Zeitpunkt sein Verhalten ändern.
bbb) Begründete Stellungnahme
Bleibt der Mitgliedstaat untätig oder überzeugt die Kommission nicht, folgt eine begründete Stellungnahme. Darin legt die Kommission präzise dar, weshalb sie weiterhin von einem Vertragsverstoß ausgeht, und setzt eine Frist, innerhalb derer der Mitgliedstaat den Verstoß beseitigen soll. Erst wenn auch diese Frist fruchtlos verstreicht, ist der Weg zur Klage vor dem EuGH eröffnet.
Das Vorverfahren ist damit nicht nur eine reine Formvorschrift, sondern prägt den Streitgegenstand der späteren Klage. Nur die Punkte, die bereits in der begründeten Stellungnahme enthalten sind, können Gegenstand des Gerichtsverfahrens werden.
bb) Staatenklage, Art. 259 AEUV
Bei der Staatenklage verläuft das Vorverfahren in drei Schritten.
aaa) Einschaltung der Kommission
Der klagewillige Mitgliedstaat muss zunächst die Kommission einschalten. Er legt seine Auffassung dar, dass ein anderer Mitgliedstaat das Unionsrecht verletzt, und erläutert die Gründe für diese Einschätzung. Damit ist sichergestellt, dass die Kommission als „Hüterin der Verträge“ von Beginn an eingebunden wird und den Vorgang inhaltlich prüfen kann.
bbb) Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaates
Anschließend fordert die Kommission sowohl den beschuldigten Mitgliedstaat als auch den anzeigenden Mitgliedstaat zur Stellungnahme auf. Diese Phase dient der Klärung des Sachverhalts und gibt den beteiligten Staaten die Möglichkeit, ihre Argumente vorzubringen. Ziel ist es, eine gütliche Beilegung zu erreichen, ohne dass es zu einem Gerichtsverfahren kommt.
ccc) Begründete Stellungnahme der Kommission
Nachdem die Kommission die Stellungnahmen geprüft hat, gibt sie eine begründete Stellungnahme ab, in der sie ihre rechtliche Einschätzung mitteilt. Dafür steht ihr eine Frist von drei Monaten zur Verfügung. Bleibt die Kommission innerhalb dieser Frist untätig oder schließt sie sich den Vorwürfen nicht an, kann der klagewillige Mitgliedstaat den EuGH selbst anrufen und die Vertragsverletzungsklage erheben.
Dieses gestufte Verfahren zeigt, dass die Staatenklage nur in Ausnahmefällen zu einem eigentlichen Gerichtsverfahren führt. Die Kommission fungiert als Filter und Vermittler, um Konflikte möglichst früh beizulegen. Erst wenn diese diplomatische und rechtliche Vorprüfung scheitert, kommt es zur gerichtlichen Auseinandersetzung vor dem EuGH.
cc) Funktion des Vorverfahrens
Das Vorverfahren ist eine obligatorische Zulässigkeitsvoraussetzung. Es erfüllt eine doppelte Funktion. Einerseits verhindert es vorschnelle und unnötige Verfahren vor dem EuGH, andererseits bietet es eine letzte Chance zur Selbstkorrektur des Mitgliedstaates. In der Praxis führt dies dazu, dass viele Vertragsverletzungsverfahren bereits im Vorverfahren beigelegt werden, weil die Mitgliedstaaten auf die Rügen reagieren und ihr Verhalten anpassen.
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d) Klagegegenstand
Klagegegenstand ist jede Handlung oder Unterlassung eines Mitgliedstaates, durch die dieser gegen das Unionsrecht verstoßen haben soll. Erfasst sind sowohl legislative und administrative Maßnahmen (z. B. nicht ordnungsgemäße Umsetzung einer Richtlinie, diskriminierende Gesetze) als auch das bloße Unterlassen gebotener Schritte (z. B. Nichterfüllung einer Umsetzungsfrist). Auch die Rechtsprechung nationaler Gerichte kann in Einzelfällen einen Vertragsverstoß darstellen, wenn sie systematisch gegen Unionsrecht verstößt. Entscheidend ist allein, dass dem Mitgliedstaat ein unionsrechtswidriges Verhalten zugerechnet werden kann.
e) Rechtsschutzbedürfnis
Schließlich muss ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen.
Dieses liegt regelmäßig vor, wenn die Kommission oder der klagende Mitgliedstaat überzeugt sind, dass eine Vertragsverletzung tatsächlich vorliegt. Darüber hinaus darf das Verfahren nicht verwirkt sein, etwa durch eine widersprüchliche Hinnahme des beanstandeten Verhaltens über einen längeren Zeitraum. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt auch, wenn der Mitgliedstaat das beanstandete Verhalten noch während des Vorverfahrens vollständig beendet und keine Wiederholungsgefahr besteht.
Ein Mitgliedstaat setzt eine Richtlinie zur Luftreinhaltung nicht fristgerecht um. Die Kommission leitet daraufhin das Vorverfahren ein. Noch während dieses Verfahrens beschließt der Mitgliedstaat jedoch ein nationales Gesetz, das die Richtlinie vollständig und ordnungsgemäß umsetzt. Da der Verstoß damit endgültig beseitigt ist und keine Anhaltspunkte für eine Wiederholungsgefahr bestehen, fehlt es an einem Rechtsschutzbedürfnis für die Klage. Eine Klageerhebung wäre in dieser Situation unzulässig.
2. Begründetheit
Das Vertragsverletzungsverfahren ist begründet, wenn die von der Kommission oder, im Falle der Staatenklage, von einem Mitgliedstaat behauptete Verletzung des Unionsrechts tatsächlich festgestellt werden kann.
Entscheidend ist also, ob der beklagte Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus dem Primär- oder Sekundärrecht der Union verstoßen hat.
a) Verschulden
Ein Verschulden des Mitgliedstaates ist nicht erforderlich. Das Verfahren ist rein objektiv ausgestaltet: Es genügt, dass der Mitgliedstaat eine unionsrechtliche Pflicht nicht erfüllt hat. Ob dies vorsätzlich, fahrlässig oder aufgrund organisatorischer Schwierigkeiten geschieht, ist unerheblich. Auch finanzielle Engpässe oder innerstaatliche Kompetenzstreitigkeiten entlasten den Mitgliedstaat nicht.
b) Zurechenbarkeit
Jede Handlung oder Unterlassung staatlicher Organe ist dem Mitgliedstaat zuzurechnen, unabhängig davon, ob sie von Parlament, Regierung, Verwaltung oder Gerichten ausgeht. Der Mitgliedstaat kann sich nicht auf innerstaatliche Kompetenzverteilungen oder auf Handlungen einzelner Behörden berufen.
c) Prüfungsumfang
Der Prüfungsumfang ist weit. Er erstreckt sich nicht nur auf das Primärrecht (insbesondere die Verträge), sondern auch auf das gesamte Sekundärrecht wie Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse. Zudem können auch allgemeine Rechtsgrundsätze sowie die Grundrechtecharta Maßstab einer Vertragsverletzung sein. Damit ist sichergestellt, dass die gesamte Breite des Unionsrechts durchsetzbar ist.
d) Entscheidungsfolgen
Stellt der EuGH eine Vertragsverletzung fest, hat sein Urteil im Wesentlichen die Feststellungswirkung, dass der Mitgliedstaat gegen Unionsrecht verstoßen hat. Zugleich ist der Mitgliedstaat nach Art. 260 I AEUV verpflichtet, den festgestellten Verstoß zu beseitigen und unionsrechtskonforme Zustände herzustellen.
Kommt er dieser Verpflichtung nicht nach, kann die Kommission ein weiteres Verfahren nach Art. 260 II AEUV einleiten, in dem der EuGH die Verhängung eines Zwangsgeldes oder einer Pauschalzahlung anordnen kann. Damit wird sichergestellt, dass Urteile des EuGH nicht bloß deklaratorisch bleiben, sondern auch faktisch umgesetzt werden.