I. Einleitung
Die öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag (öR-GoA) gehört zu den ungeschriebenen Anspruchsgrundlagen des öffentlichen Rechts und bildet einen Ausnahmefall im System der Staatshaftung und des öffentlich-rechtlichen Erstattungsrechts.
Sie dient dem Ausgleich von Aufwendungen, wenn jemand ohne Auftrag, aber im öffentlichen Interesse tätig wird und dabei Aufgaben erfüllt, die eigentlich einem Hoheitsträger obliegen.
Ihr Anwendungsbereich ist aber eng begrenzt. Sie greift nur dann, wenn keine spezialgesetzliche Kostenregelung besteht (z. B. im Polizei-, Sicherheits- oder Gefahrenabwehrrecht) und der Eingriff planwidrig ungeregelt bleibt. Typischerweise geht es um Situationen, in denen ein Bürger oder eine Behörde in einer Eil- oder Notsituation einspringt, um drohende Gefahren abzuwenden oder den Eintritt größerer Schäden zu verhindern, bevor die zuständige Behörde handeln kann.
Damit ist die öffentlich-rechtliche GoA ein Institut der praktischen Vernunft. Sie soll unbürokratische Hilfe in Notlagen nicht bestrafen, sondern gerecht entlohnen, soweit die Hilfeleistung durch eine Privatperson anstelle der öffentlichen Hand erbracht wurde.
II. Anwendbarkeit
Zunächst soll es um die Anwendbarkeit gehen.
1. Direkte Anwendbarkeit
Die Regelungen der GoA in den §§ 677 ff. BGB gelten als zivilrechtliche Regelungen grundsätzlich nur für Fälle, in denen ein privater Geschäftsführer ein Geschäft für einen privaten Geschäftsherrn vornimmt. Damit sind die Regelungen nicht direkt auf andere Konstellationen anwendbar, wenn entweder der Geschäftsführer oder der Geschäftsherr nicht privat sind.
2. Analoge Anwendbarkeit
Es wird aber nach allgemeiner Ansicht in bestimmten Konstellationen eine analoge Anwendung vertreten, wenn auf einer oder beiden Seiten der Geschäftsführung ein Hoheitsträger steht.
Eine planwidrige Regelungslücke besteht, da keine konkrete Regelung für diese Fälle besteht und es sich nicht um abschließende Spezialvorschriften handelt.
Ob dazu eine vergleichbare Interessenlage vorliegt, ist differenziert anhand der verschiedenen möglichen Konstellationen (Geschäftsherr und Geschäftsführer) zu betrachten.
Behörde führt Geschäft für Bürger:
Bei einer Geschäftsführung einer Behörde für einen Bürger liegt keine vergleichbare Interessenlage vor, da es sich dabei um das Instrument der Ersatzvornahme nach Vollstreckungsrecht handelt.
Wenn die Behörde außerhalb des Vollstreckungsrechts, also ohne eigene hoheitliche Befugnis, tätig wird, um ein Geschäft des Bürgers zu besorgen, kann ausnahmsweise eine öffentlich-rechtliche GoA in Betracht kommen.
Zum Beispiel beseitigt die Behörde im Eilfall eine Gefahr auf einem Privatgrundstück ohne rechtmäßige Grundlage, um ein öffentliches Interesse zu schützen, und verlangt nachträglich Ersatz der Kosten. Hier kann man auf §§ 677 ff. BGB analog zurückgreifen, wenn keine spezialgesetzliche Regelung greift.
Bürger führt Geschäft für Behörde:
Hier liegt der Kernfall der öffentlich-rechtlichen GoA. Voraussetzung für Situationen einer vergleichbaren Interessenlage ist dabei aber ein besonderes öffentliches Interesse. Dieses ist regelmäßig erfüllt, wenn eine Notlage vorliegt, also ein sofortiges Handeln ohne Verzögerung gegeben ist.
Nach einem schweren Unwetter droht ein Bach über die Ufer zu treten und ein angrenzendes Wohngebiet zu überfluten. Die zuständige Ordnungsbehörde ist noch nicht vor Ort. Ein Anwohner erkennt die Gefahr, organisiert Sandsäcke aus seinem Betrieb und errichtet eine provisorische Barriere, um das Auslaufen des Wassers zu verhindern.
Hier handelt der Anwohner nicht im eigenen, sondern im öffentlichen Interesse, nämlich zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr für die Allgemeinheit. Eigentlich wäre die Ordnungsbehörde zur Gefahrenabwehr zuständig, doch aufgrund der dringenden Notlage ist sofortiges Handeln ohne behördliche Anordnung erforderlich.
Behörde für Behörde:
Bei Situationen, in denen eine Behörde ein Geschäft für eine andere Behörde führt, liegt das Problem zunächst darin, dass es sich dabei um einen Eingriff in die Kompetenzzuordnung handelt. Daher ist hier der Maßstab noch enger als bei einer Geschäftsführung von Bürger für eine Behörde. Es bedarf einer extremen Ausnahmesituation, bzw. eines extremen Notfalls. Dieser ist nur gegeben, wenn ein Einschreiten der zuständigen Behörde nicht möglich ist oder keinen Erfolg verspricht. Ein weiterer Ausnahmefall in diesem Rahmen besteht, wenn die zuständige Behörde trotz tatsächlicher Möglichkeit ein Handeln ablehnt.
Nach einem schweren Erdbeben stürzt ein Chemielabor ein, in dem giftige Stoffe austreten. Zuständig für die Gefahrenabwehr wäre eigentlich die untere Umweltbehörde. Da diese jedoch aufgrund zerstörter Infrastruktur nicht erreichbar und handlungsunfähig ist, lässt die örtliche Polizeibehörde sofort das Gelände evakuieren und ein Spezialteam zur Abdichtung der Lecks anfordern, um eine großflächige Umwelt- und Gesundheitsgefahr zu verhindern. Hier handelt die Polizeibehörde für die an sich zuständige Umweltbehörde, also eine Behörde für eine andere Behörde. Das Vorgehen stellt einen Ausnahmefall dar, weil es sich um einen extremen Notfall handelt, in dem unaufschiebbares Handeln zwingend erforderlich ist und die Zuständigkeitsordnung ausnahmsweise zurücktritt, um gravierende Schäden für die Allgemeinheit zu verhindern.
Ein Tanklastwagen verunglückt auf einer Landstraße und verliert große Mengen Öl, das in ein nahegelegenes Gewässer zu laufen droht. Die örtlich zuständige Wasserbehörde wird sofort informiert, entscheidet jedoch, nicht einzuschreiten, da sie die Gefahr fälschlicherweise für gering hält. Daraufhin lässt die zuständige Ordnungsbehörde eigenständig eine Spezialfirma zur Ölbindung beauftragen, um eine massive Gewässerverunreinigung zu verhindern.
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III. Voraussetzungen
Als Nächstes geht es um die Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen GoA, konkret der echten berechtigten öffentlich-rechtlichen GoA nach §§ 670, 677, 683 BGB analog.
Da die Regelungen zur GoA analog angewendet werden, sind hier die gleichen Voraussetzungen wie im Zivilrecht zu prüfen.
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Wie bei der direkten Anwendung der §§ 670, 677, 683 BGB ist auch bei der analogen Anwendung zu prüfen, ob der Geschäftsführer ein fremdes Geschäft mit Fremdgeschäftsführungswillen geführt hat und die Übernahme des Geschäfts dem Interesse und dem Willen (wirklicher oder mutmaßlicher) des Geschäftsherrn entspricht (§ 683 S. 1 BGB)
1. Fremdes Geschäft
Ein fremdes Geschäft ist die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, die rechtlich dem zuständigen Hoheitsträger zugewiesen ist (Geschäftsherr).
Für die Aufgabe muss also eine Behördenzuständigkeit gegeben sein. Die Frage ist also: Wer wäre originär verpflichtet, tätig zu werden?
Privater P sichert in der Nacht eine unbeleuchtete, gefährliche Baustellenöffnung auf der Kreisstraße. Die Zuständigkeit würde hier eigentlich beim Straßenbaulastträger liegen. Daher liegt ein fremdes Geschäft bezüglich einer öffentlichen Aufgabe vor.
2. Fremdgeschäftsführungswille
Als Nächstes muss ein Fremdgeschäftsführungswille vorliegen.
Der Handelnde muss mit dem Willen handeln, für jemand Anderes tätig zu werden.
Indizien sind die Gefahrenabwehr zugunsten der Allgemeinheit und sofortige Meldung/Abstimmung mit der zuständigen Behörde.
Bei einem auch fremden Geschäft schadet Selbstschutz nicht, wenn nach außen erkennbar auch für den Hoheitsträger gehandelt wird.
3. Ohne Auftrag / Ohne eigene Rechtspflicht
Es darf kein Auftrag und keine eigene Rechtspflicht des Geschäftsführers bestehen.
Eine eigene gesetzliche Pflicht (z. B. Verkehrssicherungspflicht des Grundstückseigentümers) sperrt die GoA.
Ein behördlicher “Realaktbefehl” (faktische Anweisung ohne Verwaltungsaktqualität) ist kein Auftrag im Sinne der GoA, da kein rechtsgeschäftlicher oder öffentlich-rechtlicher Auftragswille besteht.
Polizei oder Feuerwehr „bitten“ Bürger, beim Absperren, Bergen oder Retten zu helfen.
Allerdings kann durch den Realaktbefehl die Zurechnung der Maßnahme auf die Behörde übergehen: Wenn die Behörde das Geschehen organisatorisch oder sachlich an sich zieht, also die Maßnahme als eigene Gefahrenabwehrhandlung behandelt, entfällt die Fremdheit des Geschäfts. In der Folge handelt der Bürger dann nicht für die Behörde, sondern als deren Erfüllungsgehilfe bzw. in Ausführung ihrer Maßnahme.
4. Berechtigung der Geschäftsführung
Zuletzt muss eine Berechtigung zur Geschäftsführung vorliegen.
Dies ist der Fall, wenn die Übernahme der Geschäftsführung dem Interesse und dem Willen des Geschäftsherrn entspricht (§ 683 S. 1 BGB analog).
§ 683 S. 1 BGB:
“Entspricht die Übernahme der Geschäftsführung dem Interesse und dem wirklichen oder dem mutmaßlichen Willen des Geschäftsherrn, so kann der Geschäftsführer wie ein
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a) Interesse und (wirklicher oder mutmaßlicher) Wille, § 683 S. 1 BGB analog
Zuerst ist im Rahmen der Berechtigung immer zu prüfen, ob die Geschäftsübernahme dem Willen des Geschäftsherrn entspricht. Nur wenn dies nicht der Fall ist, wird danach eine eventuelle rechtliche Überwindung des fehlenden Willens geprüft.
Dabei wird zunächst der tatsächliche Wille geprüft und wenn dieser nicht ermittelt werden kann, der mutmaßliche Wille.
Dies entspricht einem grundsätzlichen Rechtsgedanken des deutschen Rechts. Ist der tatsächliche Wille nicht erforschbar, wird auf den mutmaßlichen beziehungsweise hypothetischen Willen abgestellt. So etwa bei der Einwilligung im Strafrecht, der Auslegung von Willenserklärungen oder hier bei der Frage nach dem Wollen (dem Interesse) der Geschäftsübernahme durch eine andere Person.
Im öffentlichen Recht wird der mutmaßliche Wille des Geschäftsherrn, regelmäßig einer Behörde, nicht nach individuellen Präferenzen, sondern nach objektiven Kriterien bestimmt. Maßgeblich ist, ob die Geschäftsführung dem öffentlichen Interesse entspricht, das der zuständigen Behörde bei pflichtgemäßem Handeln zuzurechnen wäre.
Ein Handeln liegt daher im Interesse und mutmaßlichen Willen der Behörde, wenn es der ordnungsgemäßen Erfüllung einer ihr obliegenden Aufgabe dient und sich im Rahmen des gesetzlichen Aufgaben- und Kompetenzzuschnitts bewegt. Das gilt insbesondere, wenn durch die Maßnahme eine akute Gefahr für die Allgemeinheit abgewendet oder ein dringendes öffentliches Bedürfnis befriedigt wird, das ein sofortiges Tätigwerden erfordert.
Fehlt dagegen ein solches öffentliches Interesse, etwa weil die Handlung der Behörde widerspricht, übermäßig oder sachwidrig ist, entspricht die Geschäftsführung nicht dem mutmaßlichen Willen der Behörde. In diesen Fällen scheidet eine berechtigte öffentlich-rechtliche GoA aus.
Nach herrschender Meinung besteht bei einer unberechtigten öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag kein Anspruch auf Aufwendungsersatz analog § 684 BGB. Die öffentlich-rechtliche GoA ist ein eng begrenztes Ausnahmeinstitut, das allein dazu dient, tatsächliches Verwaltungshandeln ohne Auftrag in Notsituationen zu legitimieren, nicht aber einen allgemeinen Ausgleichsanspruch zu eröffnen. Eine analoge Anwendung des § 684 BGB würde diesen Ausnahmecharakter überschreiten und steht zudem im Widerspruch zu den zahlreichen spezialgesetzlichen Kostenerstattungsregelungen des öffentlichen Rechts, insbesondere im Polizei-, Ordnungs- und Gefahrenabwehrrecht.
Daher kann der Geschäftsführer im Fall einer unberechtigten öffentlich-rechtlichen GoA keinen Ersatz seiner Aufwendungen verlangen, selbst wenn die Behörde einen faktischen Vorteil aus seinem Handeln zieht. Nur ausnahmsweise kommt ein Anspruch aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch in Betracht, wenn die Behörde durch das Handeln des Bürgers einen konkreten Vermögensvorteil ohne rechtlichen Grund erlangt hat.
Zur analogen Anwendung von Regelungen zum Schadensersatz siehe unten.
b) Unbeachtlichkeit entgegenstehenden Willens, § 679 BGB analog
Ein entgegenstehender Wille des Geschäftsherrn ist gemäß § 679 BGB analog unbeachtlich, wenn die Geschäftsführung objektiv erforderlich ist, um eine gesetzlich gebotene öffentlich-rechtliche Pflicht im öffentlichen Interesse zu erfüllen. In solchen Fällen tritt der individuelle Wille der zuständigen Behörde hinter dem übergeordneten Gemeinwohlinteresse zurück.
Nach einem schweren Sturm wird eine Landstraße von einem umgestürzten Baum blockiert.
Ein zufällig anwesender Mitarbeiter des städtischen Bauhofs will die Straße zunächst absperren und auf schweres Räumgerät warten. Ein Feuerwehrmann aus einer benachbarten Gemeinde, der zufällig vorbeikommt, erkennt jedoch, dass ein Krankenwagen hinter der Blockade festsitzt und dringend durchfahren muss. Trotz des ausdrücklichen Widerspruchs des Bauhofmitarbeiters entfernt er den Baum mit einer Motorsäge und macht die Straße wieder passierbar.
Hier handelt der Feuerwehrmann entgegen dem Willen des zuständigen Behördenvertreters, seine Maßnahme ist aber objektiv erforderlich, um die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Gefahrenabwehr und zur Sicherung der öffentlichen Sicherheit zu erfüllen.
c) Genehmigung, § 684 S. 2 BGB analog
Eine weitere Möglichkeit der Überwindung der fehlenden Berechtigung kann durch eine Genehmigung über § 684 S. 2 BGB analog erfolgen.
§ 684 S. 2 BGB:
“Genehmigt der Geschäftsherr die Geschäftsführung, so steht dem Geschäftsführer der in § 683 bestimmte Anspruch zu.”
Fehlt also die Berechtigung zunächst, kann eine nachträgliche Genehmigung des Geschäftsherrn, meist der Behörde, den Ersatz eröffnen.
Ein Landwirt bemerkt, dass bei einem Unwetter eine Böschung an einer Kreisstraße einzurutschen droht und dadurch die Fahrbahn unpassierbar werden könnte. Ohne Rücksprache mit der Straßenbaubehörde beseitigt er den gefährdeten Erdabschnitt mit seinem Bagger und stützt die Böschung provisorisch ab, um einen größeren Schaden zu verhindern.
Zunächst handelt der Landwirt ohne Berechtigung, da er ohne Auftrag und ohne objektive Notlage in den Aufgabenbereich der Behörde eingreift. Einige Tage später erkennt die Straßenbaubehörde jedoch, dass seine Maßnahme sachgerecht war und erhebliche Schäden verhindert hat, und erklärt schriftlich, dass sie das Vorgehen nachträglich billigt.
Durch diese nachträgliche Genehmigung wird die ursprünglich unberechtigte Geschäftsführung gemäß § 684 S. 2 BGB analog in eine berechtigte öffentlich-rechtliche GoA umgewandelt.
Der Landwirt erhält damit Anspruch auf Ersatz seiner Aufwendungen nach § 683 S. 1 BGB analog, da die Genehmigung rückwirkend die Berechtigung begründet.
5. Umfang des Aufwendungsersatzes (§ 670 BGB analog)
Zuletzt soll es um den Umfang des Aufwendungsersatzanspruchs nach § 670 BGB analog gehen.
a) Erforderliche Aufwendungen
Zu den erforderlichen Aufwendungen zählen insbesondere:
Sach- und Materialkosten (z. B. Absperrungen, Werkzeuge, Sicherungsmittel),
Personalkosten oder Entgelt für Dritte, wenn deren Heranziehung objektiv notwendig war,
Transport-, Sicherungs- und Organisationskosten, soweit zur ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung erforderlich,
in Ausnahmefällen angemessene Risiko- oder Gefahrenzulagen, wenn die Tätigkeit typischerweise mit besonderen Gefahren verbunden war (z. B. nächtliche Absicherung einer Unfallstelle).
b) Abzug gleichwertiger Leistungen Dritter
Leistungen oder Ersatz, die der Geschäftsführer von dritter Seite erhält (z. B. Versicherungsleistungen, Spenden), sind anzurechnen, soweit sie denselben Zweck erfüllen und nicht vom Geschäftsführer selbst erwirtschaftet sind.
Erhält der Geschäftsführer nachträglich eine kommunale Pauschalentschädigung für dieselbe Maßnahme, mindert dies den GoA-Ersatzanspruch.
c) Kein Gewinn
Der Anspruch ist ein Ausgleichsanspruch, kein Entgeltanspruch. Zweck des § 670 BGB analog ist allein, den Geschäftsführer so zu stellen, wie er stünde, wenn er das Geschäft nicht geführt hätte, nicht aber, ihm einen Gewinn zu verschaffen. Daher besteht kein Anspruch auf Vergütung, Gewinn oder pauschale Zuschläge.
Ersatzfähig sind nur solche Aufwendungen, die objektiv erforderlich waren, um die fremde öffentliche Aufgabe ordnungsgemäß zu erfüllen. Das schließt auch Personalkosten oder den Einsatz eigener Arbeitskraft ein, soweit dieser Einsatz notwendig und nicht anders abgedeckt war (z. B. bei einem spontanen Noteinsatz durch eigenes Personal).
Ein Ersatz für bloße Zeitversäumnis oder Verdienstausfall ist hingegen ausgeschlossen. Eine entsprechende Anwendung des § 1877 BGB (Aufwendungsersatz für Zeitversäumnis) scheidet aus, da dieser auf persönliche Treueverhältnisse zugeschnitten ist und auf die GoA nicht übertragbar ist
d) Zeitpunkt der Beurteilung
Die Erforderlichkeit der Aufwendungen richtet sich nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der Geschäftsführung (ex ante), nicht nach einer nachträglichen optimalen Betrachtung (ex post).
Ersatzfähig sind nur solche Aufwendungen, die ex ante erforderlich und zweckmäßig waren.
Kein Ersatz für Gewinn oder überflüssige Maßnahmen. Entscheidend ist der objektive Maßstab eines vernünftigen Geschäftsführers in der konkreten Lage.
IV. Rechtsfolge
Die Rechtsfolge ist der Ersatz der getätigten Aufwendungen des Geschäftsführers durch den Geschäftsherrn nach §§ §§ 670, 677, 683 BGB analog.
V. Rechtsweg
Der Anspruch aus öffentlich-rechtlicher GoA betrifft eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, da er auf öffentlich-rechtlichen Normen beruht (analoge Anwendung der §§ 677 ff. BGB im öffentlichen Recht) und zwischen Hoheitsträger und Bürger oder zwischen zwei Behörden entsteht.
Daher ist nach § 40 I 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
Die statthafte Klageart ist regelmäßig die allgemeine Leistungsklage auf Zahlung des Aufwendungsersatzes.
VI. Aus der Geschäftsführung folgende Schadensersatzansprüche
Potenzielle Schadensersatzansprüche, welche sich aus der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag ergeben, werden in der Literatur nur sehr eingeschränkt anerkannt.
Eine analoge Anwendung des § 678 BGB ist möglich, wenn der Geschäftsführer schuldhaft ohne öffentliches Interesse oder gegen den Willen der zuständigen Behörde handelt und dadurch ein Schaden entsteht.
Eine Analogie der §§ 280 ff. BGB wird dagegen überwiegend abgelehnt, weil kein zivilrechtliches Schuldverhältnis besteht.
Bei behördlichem Handeln richtet sich eine etwaige Haftung stattdessen nach der Amtshaftung (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG).
Ein Bürger bemerkt, dass während eines Unwetters ein Bauzaun auf eine öffentliche Straße stürzen könnte. Ohne besondere Gefahr beseitigt er den Zaun eigenmächtig und wirft das Material anschließend auf den Gehweg, wodurch dort ein Schaden entsteht. Später stellt sich heraus, dass keine akute Gefahrenlage bestand, was für den Bürger erkennbar war, und die zuständige Ordnungsbehörde bereits auf dem Weg war, um den Zaun ordnungsgemäß zu sichern.
Hier liegt keine gerechtfertigte öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag vor, weil kein öffentliches Interesse an sofortigem Handeln bestand. Der Bürger hat also schuldhaft ein fremdes Geschäft ohne Notwendigkeit übernommen.
Folge:
Die Behörde kann vom Bürger Schadensersatz analog § 678 BGB verlangen, da er wusste oder wissen musste, dass seine Maßnahme nicht erforderlich und nicht im öffentlichen Interesse war.
Eine Anwendung der allgemeinen §§ 280 ff. BGB scheidet hingegen aus, weil kein zivilrechtliches Schuldverhältnis besteht. Grundlage ist allein die öffentlich-rechtliche GoA mit analoger Haftung nach § 678 BGB.