I. Einleitung
Die Amtshaftung bildet den zentralen deliktischen Haftungstatbestand des öffentlichen Rechts. Sie ist Ausdruck des allgemeinen Rechtsgedankens, dass auch der Staat für schuldhafte Pflichtverletzungen seiner Bediensteten einzustehen hat. Während der Folgenbeseitigungsanspruch auf die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände gerichtet ist, zielt die Amtshaftung auf den Ersatz von Vermögens- und immateriellen Schäden, die aus einer rechtswidrigen Amtspflichtverletzung resultieren.
Die Amtshaftung ist in Art. 34 GG und § 839 BGB geregelt. § 839 BGB enthält die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Anspruchs, Art. 34 GG verlagert die Haftung vom handelnden Amtsträger auf den Staat beziehungsweise die jeweilige Körperschaft, um den Beamten im Außenverhältnis zu entlasten und dem Geschädigten effektiven Rechtsschutz zu gewähren.
Die Amtshaftung ist ein deliktischer, verschuldensabhängiger Schadensersatzanspruch gegen den Staat.
II. Anwendbarkeit der Amtshaftung
Die Amtshaftung gilt grundsätzlich für jedes hoheitliche Handeln und stellt damit den zentralen Haftungstatbestand für Pflichtverletzungen öffentlicher Amtsträger dar. Sie greift immer dann, wenn kein spezielles Haftungsregime eingreift, also nicht durch Sonderregelungen verdrängt wird.
Ein genereller Ausschluss der Amtshaftung besteht beispielsweise für Notare, deren Haftung eigenständig in § 19 BNotO geregelt ist.
Für Richterinnen und Richter ist die Haftung hingegen gesetzlich beschränkt: Nach § 839 I, II BGB haften sie nur bei vorsätzlicher Rechtsbeugung oder bei schuldhafter Verletzung richterlicher Nebenpflichten.
Daneben enthält § 839a BGB eine Sonderregelung für gerichtliche Sachverständige, die eine Haftung nur bei vorsätzlicher oder grob fahrlässiger Falschauskunft vorsieht.
Ein Notar beurkundet einen Vertrag fehlerhaft. Kein Anspruch aus Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB, sondern Haftung nach § 19 BNotO.
In der Regel ist dieser Prüfungspunkt allerdings unproblematisch und muss nicht zwingend angesprochen werden.
III. Voraussetzungen der Amtshaftung (haftungsbegründender Tatbestand)
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1. Beamter in Ausübung eines öffentlichen Amtes
Voraussetzung ist zunächst, dass die handelnde Person ein Beamter war, der zudem in Ausübung seines öffentlichen Amtes gehandelt hat.
Hier erfolgt eine Zurechnung des Handelns des Beamten zum Staat. Diese macht aber nur Sinn, wenn er auch für den Staat gehandelt hat. Das gleiche System der Zurechnung findet sich zum Beispiel auch in § 831 BGB, für dessen Vorliegen der Verrichtungsgehilfe „in Ausführung der Verrichtung“ gehandelt haben muss.
a) Öffentlich-rechtliche Tätigkeit
Bei der gegenständlichen Maßnahme muss es sich um eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit handeln. Dies ist der Fall, wenn ein Sachzusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben, beziehungsweise dem öffentlich-rechtlichen Zweck besteht.
Im Rahmen der Eingriffsverwaltung ist dies immer erfüllt, wohingegen dies bei der Leistungsverwaltung von der konkreten Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses abhängig ist. Denn in der Leistungsverwaltung (z. B. Sozialleistungen, Subventionen, öffentliche Daseinsvorsorge) kann die Verwaltung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich handeln.
Öffentlich-rechtlich, wenn z. B. ein Verwaltungsakt über BAföG ergeht, privatrechtlich, wenn etwa ein städtisches Krankenhaus einen Behandlungsvertrag nach BGB schließt.
Deshalb muss man hier im Einzelfall prüfen, ob das konkrete Rechtsverhältnis öffentlich-rechtlich geprägt ist. Nur dann liegt ein Handeln „in Ausübung eines öffentlichen Amtes“ vor.
b) Beamter i.S.d. Art. 34 GG
Beamter ist jeder, der in den organisatorischen Bereich einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft eingegliedert ist und hoheitliche Aufgaben wahrnimmt, unabhängig vom beamtenrechtlichen Status.
Beamte, Richter, Soldaten
Beliehene (z. B. TÜV, Bezirksschornsteinfeger)
ggf. Verwaltungshelfer, soweit sie weisungsgebunden tätig werden
Maßgeblich ist die Funktionsstellung der handelnden Person, nicht das Rechtsverhältnis.
c) In Ausübung eines öffentlichen Amtes
Das Verhalten muss in einem sachlichen Zusammenhang mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben stehen.
Ein öffentliches Amt ist jede hoheitliche Tätigkeit, die kraft staatlicher Autorität mit der Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung oder Rechtspflege verbunden ist, also im Dienst von Bund, Ländern oder Kommunen.
Umstritten dabei ist, ob auch Rechtsanwälte unter das öffentliche Amt fallen, was die wohl h. M. ablehnt. Ansonsten ist ausreichend, dass die Funktionsträgerschaft nach außen hin erkennbar ist.
Reine Gelegenheitshandlungen oder private Tätigkeiten fallen nicht darunter.
Ein Polizeibeamter verursacht in der Freizeit mit einem Dienstwagen einen Unfall. Keine Amtspflichtverletzung in Ausübung eines öffentlichen Amtes.
2. Amtspflichtverletzung gegenüber Drittem
Im zweiten Schritt ist die Verletzung einer gegenüber einem Dritten bestehenden Amtspflicht des Beamten festzustellen.
a) Amtspflicht
Dafür muss zunächst eine Amtspflicht bestehen.
Amtspflichten sind alle Pflichten, die einem Amtsträger bei Wahrnehmung seiner Aufgaben durch die Rechtsordnung auferlegt sind. Sie können sich aus Gesetz, Verordnung, Satzung oder allgemeinem Verwaltungsrecht ergeben.
Pflicht zu rechtmäßigem Handeln (Art. 20 III GG), Pflicht zur sorgfältigen Vorbereitung von Verwaltungsakten, Pflicht zur Beratung und Auskunft.
b) Verletzung
Diese Amtspflicht muss verletzt worden sein.
An dieser Stelle ist eine Prüfung der Rechtmäßigkeit des verwaltungsrechtlichen Handelns zu prüfen, also eine Inzidenzprüfung.
c) Drittbezogenheit
Die verletzte Amtspflicht muss gegenüber einem Dritten bestanden haben.
Sie muss persönlich drittschützend sein und zumindest auch dem Schutz von Individualinteressen (persönlicher Individualschutz) dienen. Sie muss aber auch sachlich drittschützend sein und zumindest auch dem Schutz des beeinträchtigten Interesses oder Rechts vor dem eingetretenen Schaden dienen (sachlicher Individualschutz).
Der Bauamtsleiter B übersieht bei der Genehmigung eines Bauvorhabens, dass das Nachbargrundstück des N durch den Neubau unzulässig verschattet wird.
Die Amtspflicht zur rechtmäßigen Bauaufsicht dient nicht nur dem öffentlichen Interesse an geordnetem Bauen, sondern (auch) dem Schutz der Nachbarn. Damit ist sie drittbezogen.
Haftet der Staat für den Erlass verfassungswidriger Gesetze?
Umstritten ist, ob der Staat im Wege der Amtshaftung (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) für Schäden einzustehen hat, die aus dem Erlass eines verfassungswidrigen oder rechtswidrigen Gesetzes resultieren.
Zwar wird der Gesetzgeber als Amtsträger i.S.d. Art. 34 GG angesehen, da auch das Gesetzgebungsorgan hoheitlich tätig wird. Dennoch hat die Rechtsprechung enge Grenzen für eine Haftung wegen legislativen Unrechts gezogen.
Grundsatz: Nach ständiger Auffassung besteht grundsätzlich keine Staatshaftung für Schäden aus dem Erlass eines verfassungswidrigen oder rechtswidrigen Gesetzes. Der Gesetzgeber schuldet kein „richtiges“ Gesetz, sondern lediglich die Wahrung der verfassungsrechtlichen Verfahrens- und Kompetenzregeln. Eine allgemeine Haftung für fehlerhafte Gesetze würde die Gestaltungshoheit des Parlaments und die Gewaltenteilung unterlaufen. Der Ausgleich erfolgt daher grundsätzlich nur politisch, nicht rechtlich.
Ausnahmen: Eine Haftung kommt nur in eng begrenzten Fällen in Betracht:
bei Einzelfallgesetzen oder gesetzgeberischen Maßnahmen mit konkret-individuellem Charakter,
wenn das Gesetz selbst eine Entschädigung vorsieht (z. B. Art. 14 III GG),
sowie im Rahmen der unionsrechtlichen Staatshaftung.
Ergebnis: Der Gesetzgeber ist zwar Amtsträger, doch haftet er nur in Ausnahmefällen. Die Fehlerhaftigkeit des Gesetzes allein begründet keinen Amtshaftungsanspruch.
3. Verschulden
Der Beamte muss die Amtspflichtverletzung vorsätzlich oder fahrlässig (§ 276 BGB) begehen. Fahrlässig handelt wie im Zivilrecht, wer die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt (§ 276 II BGB). Entscheidend sind als Maßstab der Kenntnisstand und die Amtspflichten des konkreten Amtsinhabers.
Der Bauamtsleiter B genehmigt ein Haus, ohne zu prüfen, dass das Grundstück im Bereich einer Hochspannungsleitung liegt und daher nicht bebaubar ist. Der Bauherr muss später Teile des Hauses abreißen.
B handelte fahrlässig (§ 276 II BGB), weil er als fachkundiger Beamter die geltenden Bauvorschriften hätte kennen und beachten müssen. Er ließ die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht.
4. Schaden und Kausalität
Weiterhin muss ein Schaden des Dritten entstanden sein und zwischen der Amtspflichtverletzung und dem Schaden muss ein kausaler und zurechenbarer Zusammenhang bestehen. Die Pflichtverletzung muss der Äquivalenztheorie entsprechen und adäquat kausal für den Schaden sein. Zurechenbar ist der Erfolg nur, wenn sich im Schaden gerade die Gefahr verwirklicht, deren Vermeidung die verletzte Amtspflicht diente (Schutzzweck der Norm).
Hier bestehen keine Unterschiede zur gewohnten Prüfung der Kausalität aus dem Zivilrecht.
5. Kein Ausschluss
Zuletzt dürfte kein Ausschlussgrund greifen.
a) § 839 I 2 BGB - anderweitige Ersatzmöglichkeit
Zunächst besteht gemäß § 829 I 2 BGB ein Ausschlussgrund bei anderweitiger Ersatzmöglichkeit.
aa) Grundsatz
Nach § 839 I 2 BGB ist die Amtshaftung ausgeschlossen, wenn der Geschädigte den Schaden „auf andere Weise“ ersetzt verlangen kann.
Ein Schüler wird durch fehlerhafte Bauarbeiten auf dem Schulhof verletzt. Vorrangig Anspruch gegen Bauunternehmer (§ 823 BGB), Amtshaftung subsidiär.
Die Norm soll Doppelansprüche vermeiden und den Staat entlasten, wenn der Geschädigte bereits eine zumutbare, gleichwertige Ersatzquelle hat.
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Vorschrift aber teleologisch zu reduzieren, wenn der Verweis unbillig wäre oder den Schutzzweck der Amtshaftung unterläuft. Hintergrund ist, dass Art. 34 GG die Verantwortlichkeit des Anstellungskörpers, nicht des individuellen Amtsträgers betont. § 839 I 2 BGB wird daher restriktiv ausgelegt, maßgeblich ist eine Abwägung zwischen Zweck des Privilegs und Schutzinteresse des Geschädigten.
bb) Fallgruppen der Nichtanwendbarkeit
Die Ausgestaltung der restriktiven Anwendung erfolgt über anerkannte Fallgruppen, welche sich anhand ihrer dogmatischen Begründung in drei Kategorien einteilen lassen.
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aaa) Vom Geschädigten selbst verdienter Ersatz
Der Staat darf den Geschädigten nicht auf seine eigene Versicherung verweisen (z. B. Unfall-, Kranken- oder Kaskoversicherung).
Denn solche Versicherungen dienen dem persönlichen Risikoausgleich des Geschädigten, nicht der Entlastung des Schädigers.
Auch eine Entgeltfortzahlung des Arbeitgebers, Sozialversicherungsleistungen und Vorsorgeleistungen fallen darunter.
B wird bei einer Dienstfahrt durch den Beamten A verletzt. B hat eine Unfallversicherung. Der Staat kann B nicht darauf verweisen, da die Versicherung den Staat nicht entlasten soll.
bbb) Straßenverkehrsrechtlicher Gleichbehandlungsgrundsatz
Wird der Amtsträger mangels Dienstfahrzeugen verpflichtet, sein privates Fahrzeug dienstlich einzusetzen, darf der Staat den Geschädigten nicht auf die Privathaftpflichtversicherung des Beamten verweisen.
Das wäre unbillig, weil dadurch der Beamte Nachteile (Hochstufung, Selbstbehalt) erleidet, die Versicherung das Risiko des Staates übernimmt und der Geschädigte einem höheren Insolvenzrisiko ausgesetzt wird.
ccc) Haftung eines anderen Hoheitsträgers
Haften aus demselben Lebenssachverhalt mehrere öffentlich-rechtliche Körperschaften, darf der in Anspruch genommene Hoheitsträger den Geschädigten nicht auf einen anderen Rechtsträger verweisen. Sonst droht eine faktische Aushöhlung des Rechtsschutzes, da keiner den Schaden ersetzt.
Ein Schüler S wird auf einer Klassenfahrt verletzt, weil die Lehrkraft (Land) und der Busfahrer (Kommune) jeweils Pflichten verletzen.
Fordert S Schadensersatz vom Land, kann dieses ihn nicht auf die Kommune verweisen.
Beide Hoheitsträger haften selbstständig, damit der Geschädigte nicht zwischen ihnen leer ausgeht.
§ 839 I 2 BGB schützt nicht den Fiskus, sondern die Effizienz des Rechtsschutzes.
Ein Verweis ist unzulässig, wenn er die Sanktionsfunktion der Amtshaftung oder die faire Risikoverteilung unterläuft: eigene Versicherung des Geschädigten, Privatversicherung des dienstlich handelnden Fahrers, andere Hoheitsträger.
b) § 839 II BGB - Verweisungsprivileg der Richter
Richter haften nur bei vorsätzlicher Pflichtverletzung.
Das sogenannte „Verweisungsprivileg“ beruhte historisch auf dem Gedanken, den Staat vor Eingriffen in die richterliche Unabhängigkeit zu schützen. Heute wird § 839 II BGB restriktiv ausgelegt, da Art. 34 GG die Haftung auf den Staat überträgt.
Die Vorschrift greift daher nur noch bei richterlicher Tätigkeit (Entscheidung in richterlicher Unabhängigkeit).
c) § 839 III BGB - unterlassene Rechtsbehelfseinlegung
Hat der Geschädigte es vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen, den Schaden durch Gebrauch eines zulässigen Rechtsmittels abzuwenden, entfällt der Anspruch.
IV. Rechtsfolge (haftungsausfüllender Tatbestand)
Die Rechtsfolge ist Schadensersatz in Geld. Der Umfang des Anspruchs richtet sich nach den allgemeinen Regeln der §§ 249 ff. BGB.
Ersatzfähig sind Vermögensschäden (z. B. entgangener Gewinn, Sachschaden) und in engen Ausnahmefällen immaterielle Schäden (§ 253 BGB).
Eine Naturalrestitution wie beim Grundsatz des § 249 I BGB gibt es hier nicht. Eine Wiederherstellung eines Zustands ist nur über den Folgenbeseitigungsanspruch zu erreichen.
Der Grundsatz der Naturalrestitution („Zustand herstellen, der bestehen würde, wenn der schädigende Umstand nicht eingetreten wäre“) gilt auch im öffentlichen Haftungsrecht, also theoretisch auch für den Staat als Schädiger.
Aber im Amtshaftungsrecht stößt dieser Grundsatz auf systematische Grenzen, weil der Staat nach Art. 34 GG nicht als handelnde Behörde, sondern als Schuldner eines Geldersatzes im Zivilrechtsverhältnis gegenüber dem Geschädigten auftritt.
Die Verwaltung kann nicht im Rahmen eines deliktischen Schadensersatzverhältnisses hoheitlich tätig werden, um den Zustand zu beseitigen. Dies wäre eine unzulässige Vermischung von öffentlich-rechtlicher Tätigkeit und zivilrechtlicher Haftung.
Folge ist, dass der Staat dem Bürger nur Geldersatz schuldet. Die Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustands ist Sache des Verwaltungsrechts (Folgenbeseitigungsanspruch, FBA), nicht der Amtshaftung.
Der Folgenbeseitigungsanspruch erfüllt dagegen genau das, was die Naturalrestitution im öffentlichen Recht leisten würde — aber auf eigenständiger dogmatischer Grundlage (Art. 20 III GG, Rechtsstaatsprinzip). Er zwingt die Verwaltung, rechtswidrige Folgen fortbestehender Eingriffe selbst zu beseitigen. Deshalb besteht kein Bedürfnis, innerhalb des Amtshaftungsrechts eine weitere „Naturalrestitution“ zuzulassen.
V. Anspruchsgegner und Rechtsweg
1. Anspruchsgegner
Nach Art. 34 S. 1 GG haftet nicht der Beamte persönlich, sondern der Staat beziehungsweise die Anstellungskörperschaft, deren Dienst der Beamte versehen hat.
Bund, Länder, Gemeinden, sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts
Bei Beamten mit Doppelstellung (z. B. kommunaler Beamter im Auftrag des Landes) ist entscheidend, welche Körperschaft die konkrete Aufgabe zugewiesen hat.
2. Rechtsweg
Gemäß Art. 34 S. 3 GG sind die ordentlichen Gerichte (§ 71 II Nr. 2 GVG) zuständig und dabei unabhängig vom Streitwert das Landgericht.