I. Einleitung
Der Folgenbeseitigungsanspruch gehört zu den zentralen, aber oft unscheinbaren Instituten des öffentlichen Rechts. Er dient dem Ausgleich einer Lücke, die entsteht, wenn ein staatliches Handeln rechtswidrig war und noch andauernde Folgen hinterlässt, stellt sich die Frage, wie der ursprüngliche rechtmäßige Zustand wiederhergestellt werden kann. Dort setzt der Folgenbeseitigungsanspruch an. Er zielt auf die Beseitigung rechtswidriger Zustände, die durch hoheitliches Handeln entstanden und weiter fortbestehen.
Seine besondere Bedeutung liegt darin, dass er die tatsächliche Wirksamkeit des Rechtsstaatsprinzips sichert. Der Staat soll nicht nur verpflichtet sein, rechtmäßig zu handeln, sondern auch dafür Sorge tragen, dass rechtswidrige Eingriffe nicht dauerhaft fortwirken. Damit ergänzt der Folgenbeseitigungsanspruch das System des verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes um ein eigenständiges, restitutives Element, das die faktische Rückgängigmachung von Eingriffen ermöglicht und das jenseits von Schadensersatz.
Trotz seiner praktischen Relevanz ist der Anspruch nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt, sondern richterrechtlich entwickelt worden. In der Klausur wie in der Praxis verlangt er daher ein genaues Verständnis seiner dogmatischen Grundlagen, seiner Einordnung im System des öffentlichen Rechts und seines Verhältnisses zu anderen Anspruchsgrundlagen. Er steht exemplarisch für das Bemühen, das Handeln der Verwaltung nicht nur im Zeitpunkt des Eingriffs, sondern auch in seinen tatsächlichen Folgen an Recht und Gesetz zu binden.
II. Herleitung
Der FBA ist nicht gesetzlich normiert. Es handelt sich um ein rein richterrechtlich entwickeltes und gewohnheitsrechtlich anerkanntes Konstrukt.
Umstritten ist aber die dogmatische Herleitung des Anspruchs.
Problem
Dogmatische Herleitung des FBA
Die dogmatische Herleitung des FBA ist umstritten, auch wenn er an sich allgemein gewohnheitsrechtlich anerkannt ist.
H.M.: Herleitung aus dem Verfassungsrecht:
Weit überwiegend wird der Anspruch aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) und der Abwehrfunktion der Grundrechte hergeleitet: Der Staat darf rechtswidrige Eingriffe nicht fortwirken lassen. Die Verwaltung ist an Recht und Gesetz gebunden und muss einen rechtmäßigen Zustand (wieder)herstellen (Restitutionsgedanke). Argument dieser Ansicht ist es, dass es um Erfolgsunrecht gehe und der Anspruch damit verschuldensunabhängig auf Naturalrestitution abziele.
A.A: Analogie zu zivilrechtlichen Beseitigungsansprüchen:
Teilweise wird auf den Rechtsgedanken der §§ 862, 1004 BGB analog (und vereinzelt weiterer Normen) abgestellt: Auch im öffentlichen Recht soll eine rechtswidrige Störung nicht hingenommen werden müssen. Daher sei der Beseitigungs- und Unterlassungsgedanke übertragbar. Hier wird als Kritik eingewandt, dass die Analogie die verfassungsrechtliche Fundierung und die eigenständige Struktur des FBA (Erfolgsunrecht, keine Geldkompensation) nur unzureichend abbilde.
§ 113 I 2 VwGO als Anknüpfungspunkt:
Mitunter wird § 113 I 2 VwGO genannt. Einigkeit besteht jedoch darin, dass diese Vorschrift keine materiell-rechtliche Grundlage bildet, sondern prozessual die Beseitigung von Vollzugsfolgen nach Aufhebung eines Verwaltungsakts anordnet, sie begründet den allgemeinen aber FBA nicht.
Klausurtipp
Es bietet sich an, kurz auf die verfassungsrechtliche Herleitung (Art. 20 III GG/Grundrechte) hinzuweisen und, falls thematisiert, die Analogieauffassung als Mindermeinung zu erwähnen. Eine Darstellung eines Streitentscheids ist aber regelmäßig entbehrlich, weil die Existenz des Anspruchs gewohnheitsrechtlich anerkannt ist. Entscheidend bleibt die saubere Prüfung der Voraussetzungen und die Abgrenzung zu § 113 I 2 VwGO.
Merke
§ 113 I 2 VwGO ist keine eigene Anspruchsgrundlage, sondern prozessuales Durchsetzungsinstrument des allgemeinen, materiell-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs.
Die Norm gilt nur bei aufgehobenen Verwaltungsakten und deren Vollzugsfolgen. Der allgemeine FBA greift dagegen auch ohne Verwaltungsakt (z. B. bei Realakten) und bildet die eigentliche materiell-rechtliche Grundlage.
III. Die Voraussetzungen des FBA
Der FBA ist auf die Beseitigung tatsächlicher Folgen und damit Wiederherstellung eines früheren Zustands gerichtet.
Vernetztes Lernen
Dies folgt dem allgemeinen Rechtsgedanken des Grundsatzes der Naturalrestitution, vgl. § 249 BGB im Zivilrecht.
In Abgrenzung dazu ist bei zukünftigen Eingriffen eine Prüfung des öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs im Wege einer vorbeugenden Unterlassungsklage vorzunehmen.
1. Hoheitlicher Eingriff
Erforderlich ist zunächst fortbestehender hoheitlicher Eingriff, also ein tatsächliches Handeln auf öffentlich-rechtlicher Grundlage (Realakt, Vollziehung eines Verwaltungsakts, schlichtes Verwaltungshandeln etc.), dessen tatsächliche Folgen andauern. Auf Verschulden kommt es nicht an; maßgeblich ist der Erfolg (Erfolgsunrecht).
Definition
Ein hoheitlicher Eingriff ist jedes hoheitliche Handeln, welches zu einer tatsächlichen und rechtlichen nachteiligen Rechtsposition führt.
Bei schlichtem Verwaltungshandeln kann das Vorliegen eines vorrätlichen Eingriffs teilweise schwer zu begründen sein. Entscheidend ist dabei, den Handlungszusammenhang zu beachten, etwa inwieweit sich der Handelnde eine spezifische Eigenschaft als Hoheitsträger zunutze macht.
Bei selbstverantwortlichen Handlungen Dritter handelt es sich grundsätzlich nicht um einen hoheitlichen Eingriff. Ein solches Handeln kann allerdings doch zurechenbar sein in den folgenden Fallgruppen:
Beeinträchtigungen im Rahmen einer bestimmungsgemäßen Benutzung (z. B. Lärm, der durch Benutzung einer hoheitlich betriebenen Anlage wie eines Sportplatzes erfolgt)
Beeinträchtigungen, die typischerweise mit dem betreffenden Verwaltungshandeln einhergehen (z. B. ein erbautes Haus als Folge einer zwischenzeitlich aufgehobenen Baugenehmigung)
2. Eingriff in ein subjektiv-öffentliches Recht
Der fortdauernde Zustand muss subjektive Rechtspositionen des Anspruchstellers beeinträchtigen (insb. Grundrechte, einfachgesetzliche Abwehrrechte). Reine objektive Rechtsverstöße ohne individuelle Rechtsbetroffenheit genügen daher nicht.
Beispiel
Die Stadt S errichtet auf einem öffentlichen Platz eine große Baustelle für ein neues Verwaltungsgebäude. Dadurch wird der Platz für den allgemeinen Verkehr gesperrt. Der Student T, der diesen Platz regelmäßig als Abkürzung zur Universität nutzt, ärgert sich über die Sperrung und verlangt von der Stadt, die Baustelle zu beseitigen.
Keine Beeinträchtigung eines subjektiv-öffentlichen Rechts:
T kann sich zwar auf eine Beeinträchtigung seines täglichen Weges berufen, besitzt aber kein subjektives Recht auf die ungehinderte Nutzung öffentlicher Verkehrsflächen zu bloß beliebigen Zwecken. Das öffentliche Straßenrecht schützt die Allgemeinheit, nicht den Einzelnen in seiner individuellen Rechtsstellung. Die Sperrung betrifft daher nur objektive Rechtspositionen, nicht aber ein subjektiv-öffentliches Recht des T.
Abwandlung:
Wäre dagegen die Baustelle so eingerichtet, dass sie den Zugang zur Wohnung des T vollständig blockiert und er diese faktisch nicht mehr erreichen kann, läge ein Eingriff in seine allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) bzw. in das Eigentum (Art. 14 GG) vor. Dann wäre eine individuelle Rechtsbetroffenheit gegeben.
3. Fortdauernder rechtswidriger Zustand
Als Nächstes folgt der Hauptaspekt der Prüfung, das Bestehen eines fortdauernden rechtswidrigen Zustands.
a) Rechtswidrigkeit des Zustands
Der rechtswidrige und fortdauernde Zustand setzt zunächst voraus, dass die gegenwärtige Rechtsfolge einer ursprünglich hoheitlichen Maßnahme rechtswidrig ist - ungeachtet der Rechtmäßigkeit des ursprünglichen hoheitlichen Handelns. Es genügt, wenn die ursprüngliche Handlung, auch wenn sie sich zwischenzeitlich erledigt hat, rechtswidrige Spuren hinterlassen hat, also ein fortwirkender Zustand besteht, der weiterhin in subjektive Rechte des Betroffenen eingreift.
b) Keine Duldungspflicht
Für diesen Zustand darf keine Duldungspflicht bestehen. Er darf insbesondere nicht durch einen wirksamen, rechtmäßigen und bestandskräftigen Verwaltungsakt, eine wirksame öffentlich-rechtliche Vereinbarung oder eine gesetzliche Gestattung rechtlich legitimiert sein.
c) Keine nachträgliche Legalisierung
Weiterhin darf der Zustand auch nicht nachträglich legalisiert worden sein, etwa durch das Inkrafttreten einer wirksamen Satzung oder Verordnung mit echter Rückwirkung, die den vormals rechtswidrigen Zustand nachträglich rechtmäßig machen würde.
d) Kausalität & Zurechnung
Der fortdauernde Zustand muss der verantwortlichen Körperschaft/Behörde zurechenbar (Verursachung in ihrem Verantwortungsbereich) sein. Zuständigkeitswechsel ändern die Passivlegitimation nicht, maßgeblich ist der Rechtsträger, der die Beseitigung tatsächlich bewirken kann.
Wenn die Folge des hoheitlichen Handelns nicht beabsichtigt war, ist sie der Behörde nur zuzurechnen, wenn sie vorhersehbar war.
e) Fortdauer des rechtswidrigen Zustands
Zuletzt muss der rechtswidrige Zustand noch fortdauern. Der entscheidende Zeitpunkt dafür ist die letzte mündliche Verhandlung.
Beispiel
Die Stadt S hat vor einem Jahr ohne wirksame Baugenehmigung eine Schallschutzwand entlang einer öffentlichen Straße errichtet. Diese ragt teilweise auf das Grundstück des Anwohners A und beeinträchtigt dessen Zufahrt. A verlangt von der Stadt die Beseitigung der Wand.
Obwohl die Errichtung der Wand längst abgeschlossen ist, wirkt der Eingriff fort, weil die Wand weiterhin auf dem Grundstück des A steht und dessen Eigentum beeinträchtigt. Der rechtswidrige Zustand dauert also an. Maßgeblich ist, dass die Beeinträchtigung noch zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung besteht.
Merke
Verbleibende Vermögensnachteile sind nicht Gegenstand des FBA!
Merke
Der FBA ist ein materiell-rechtlicher Anspruch, der im Wege der Verpflichtungsklage geltend gemacht wird.
Für Verpflichtungsklagen gilt allgemein: Maßgeblich ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, weil das Gericht über die Sach- und Rechtslage zum Entscheidungszeitpunkt zu befinden hat. Diese prozessuale Grundregel wird auf den FBA übertragen, da nur ein noch fortdauernder, gegenwärtiger Zustand beseitigt werden kann. Ist die Beeinträchtigung bereits vor der Verhandlung weggefallen, erledigt sich der Anspruch.
4. Keine Ausschlussgründe
Zuletzt dürfen keine Ausschlussgründe bestehen.
a) Rechtliche oder tatsächliche Unmöglichkeit der Beseitigung
Die Beseitigung darf nicht unmöglich sein.
b) Unverhältnismäßigkeit/Unzumutbarkeit der Beseitigung
Die Beseitigung muss geeignet, erforderlich und angemessen sein. Übermäßige Belastungen der Verwaltung sind ausnahmsweise unbeachtlich, wenn sie die Grenze zur Unverhältnismäßigkeit überschreiten. Genaueres zur Verhältnismäßigkeitsprüfung findest du hier.
c) Bestandskraftsprobleme
Solange ein belastender Verwaltungsakt die Folgen rechtfertigt, scheidet der FBA aus. Bevor ein FBA geltend gemacht werden kann, ist zunächst die Beseitigung/Aufhebung der rechtfertigenden Grundlage zu betreiben.
d) Treu und Glauben/Verwirkung/Mitverantwortung
Längeres untätiges Hinnehmen oder ein eigener maßgeblicher Beitrag können den Anspruch im Ausnahmefall begrenzen. Wenn der Anspruchsteller ein Mitverschulden (§ 254 BGB) trägt, ist danach zu differenzieren, ob der Anspruch teilbar ist. Ist dies nicht der Fall, ist der Anspruch im Gesamten ausgeschlossen.
e) Unzulässige Rechtsausübung
Die letzte Ausnahme besteht bei unzulässiger Rechtsausübung. Dies ist der Fall, wenn der ursprüngliche Zustand gar nicht mehr wiederhergestellt werden kann, also Unmöglichkeit besteht (vergleiche § 275 BGB).
IV. Rechtsfolge
Der FBA ist auf die Beseitigung der rechtswidrigen Folge eines hoheitlichen Handelns gerichtet, also auf Naturalrestitution im Sinne der Wiederherstellung des rechtmäßigen Zustands.
Ziel ist die Beseitigung der fortdauernden rechtswidrigen Folgen eines hoheitlichen Handelns und damit die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände.
Ist identische Wiederherstellung nicht möglich, ist ein funktionales, rechtmäßiges Äquivalent zu schaffen. Geldersatz ist nicht Gegenstand des FBA, dies bleibt Amtshaftungs- beziehungsweise Bereicherungsansprüchen vorbehalten.
V. Prozessuale Fragen
Als Nächstes soll es kurz um die zentralen prozessualen Fragen gehen.
1. Rechtsweg und statthafte Klageart
Der FBA betrifft eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, womit der Verwaltungsgerichtsweg nach § 40 I 1 VwGO eröffnet ist.
Der Grundfall der statthaften Klageart ist, dass die Beseitigung der Folgen eines Verwaltungsakts begehrt (§ 88 VwGO) wird. In diesem Fall ist die Anfechtungsklage in Verbindung mit einem Annexantrag auf Vollzugsfolgenbeseitigung nach § 113 I 2 VwGO statthaft.
Beispiel
Die Versammlungsbehörde untersagt dem Bürger V durch Verwaltungsakt eine geplante Demonstration und lässt das bereits aufgestellte Lautsprecherfahrzeug noch vor Abschluss des Gerichtsverfahrens abschleppen. Später stellt das Gericht fest, dass die Versammlungsuntersagung rechtswidrig war. V begehrt nun zusätzlich, dass das Fahrzeug zurückgegeben beziehungsweise der Abschleppvorgang rückgängig gemacht wird.
Statthaft ist die Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung in Verbindung mit einem Annexantrag auf Folgenbeseitigung nach § 113 I 2 VwGO, da die Behörde rechtswidrige Vollzugsfolgen (Abschleppen) aus einem rechtswidrigen Verwaltungsakt beseitigen muss.
Wenn ein rechtswidriger Verwaltungsakt bereits bestandskräftig geworden ist, ist eine Verpflichtungsklage auf Aufhebung des VA nach § 48 VwVfG statthaft.
Beispiel
Eine rechtswidrige Genehmigung für eine Anlage ist bestandskräftig geworden. Der Betroffene beantragt die Rücknahme.
Im Übrigen ist die allgemeine Leistungsklage statthaft.
VI. Vollzugsfolgebeseitigungsanspruch
Bereits erwähnt wurde der Vollzugsfolgebeseitigungsanspruch (VFBA).
Dogmatisch handelt es sich dabei um einen Sonderfall des allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruchs (FBA). Beide Ansprüche beruhen daher auf demselben Grundgedanken: Rechtswidrige Folgen hoheitlichen Handelns dürfen nicht fortbestehen, sondern müssen beseitigt werden. Der Unterschied liegt im Ausgangspunkt des rechtswidrigen Zustands.
Während der allgemeine FBA an Realakte oder schlichtes Verwaltungshandeln anknüpft, betrifft der VFBA rechtswidrige Vollzugsfolgen eines aufgehobenen Verwaltungsakts. Typischerweise geht es um Maßnahmen, die zur Durchführung eines Verwaltungsakts getroffen wurden (z. B. Abriss eines Gebäudes, Einziehung eines Gegenstands, Versiegelung eines Grundstücks), deren Grundlage, also der Verwaltungsakt selbst, später aufgehoben oder für rechtswidrig erklärt wird.
Dogmatisch wird der VFBA überwiegend auf § 113 I 2 VwGO gestützt. Die Norm verpflichtet die Behörde, nach Aufhebung eines Verwaltungsakts auch die durch dessen Vollziehung entstandenen rechtswidrigen Folgen zu beseitigen. Diese Regelung wird jedoch als prozessrechtliche Ausprägung eines bereits materiell-rechtlich bestehenden Anspruchs verstanden. Der eigentliche Anspruchsinhalt ergibt sich weiterhin aus den allgemeinen Grundsätzen des Folgenbeseitigungsanspruchs.
