I. Einleitung
Das Organstreitverfahren ist das zentrale Verfahren des Verfassungsprozessrechts zur Klärung von Rechten und Pflichten zwischen obersten Bundesorganen (etwa Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundespräsident) sowie mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen dieser Organe (z. B. Fraktionen oder – bezogen auf eigene Statusrechte – einzelne Abgeordnete). Rechtsgrundlagen sind Art. 94 I Nr. 1 GG und §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. Es handelt sich um ein kontradiktorisches Parteiverfahren, in dem sich Antragsteller und Antragsgegner gegenüberstehen.
Gegenstand ist jedes rechtserhebliche Verhalten (Maßnahme oder Unterlassen) des Antragsgegners, das die verfassungsrechtliche Stellung des Antragstellers berührt. Das Bundesverfassungsgericht trifft dabei grundsätzlich eine Feststellungsentscheidung: Es stellt nach § 67 BVerfGG fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung gegen das Grundgesetz verstößt. Eine Aufhebung des Aktes ist dagegen nicht typischer Inhalt der Entscheidung.
Die Bedeutung der Klageart liegt in der Sicherung der Gewaltenteilung und der verfassungsmäßigen Funktionsordnung: Das Verfahren klärt Kompetenzabgrenzungen zwischen Parlament, Regierung und anderen Verfassungsorganen, schützt Status- und Mitwirkungsrechte (etwa Informations- und Kontrollrechte des Bundestags beziehungsweise von Fraktionen) und stabilisiert so den fairen Ausgleich zwischen Mehrheit und Opposition im parlamentarischen System. Typisch sind Streitigkeiten über parlamentarische Beteiligungs- und Informationsrechte oder über die innerorganisatorische Willensbildung.
II. Die Prüfung des Organstreitverfahrens
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1. Zulässigkeit
a) Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts
Zunächst ist wie immer die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts festzustellen. Diese ergibt sich für das Organstreitverfahren aus Art. 94 I Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG.
Art. 94 I Nr. 1 GG:
“(...) Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.”
Sofern es in deinem Bundesland zulässig ist, kannst du dir an den einzelnen Nummern des Art. 94 I GG die jeweils einschlägigen Normen des BVerfGG kommentieren, um dich daran zu erinnern, dass Art. 94 I GG die Verfahrensarten des Bundesverfassungsgerichts aufzählt und die einfachgesetzliche Ausgestaltung dieser Verfahren – etwa die Zulässigkeitsvoraussetzungen – jeweils im BVerfGG geregelt ist.
b) Beteiligtenfähigkeit, § 63 BVerfGG
Im zweiten Schritt ist die Beteiligtenfähigkeit zu prüfen. Diese ist in § 63 BVerfGG geregelt.
§ 63 BVerfGG:
“Antragsteller und Antragsgegner können nur sein: der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestages und des Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe.”
Beteiligtenfähig sind demnach der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestages und des Bundesrates mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe.
Als Teil des Bundestages und damit Teil eines Organs gelten die Fraktionen (Art. 53a GG, § 10 I GOBT), da ihnen eigene Rechte im parlamentarischen Prozess zustehen, etwa das Initiativrecht nach Art. 76 I GG.
Wichtig ist, dass dies separat für Antragsteller und Antragsgegner festzustellen ist, da es sich um ein kontradiktorisches Verfahren mit zwei Parteien handelt.
Dabei ist ebenfalls zu beachten, dass bei den “mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen der Organe” schon an dieser Stelle das konkrete Recht benannt wird, mit welchem der Teil des Organs durch das Grundgesetz ausgestattet ist.
Im Bundestag wird ein Untersuchungsausschuss nach Art. 44 GG eingesetzt. Dieser Ausschuss verlangt von der Bundesregierung bestimmte Akten zur Aufklärung eines politischen Skandals. Die Bundesregierung verweigert jedoch die Herausgabe mit der Begründung, dies verletze Geheimhaltungsinteressen.
Antragsteller: Der Untersuchungsausschuss des Bundestages ist beteiligtenfähig, weil er als Teil des Bundestages nach Art. 44 GG mit einem eigenen Recht ausgestattet ist (Untersuchungsrecht).
Antragsgegner: Die Bundesregierung ist beteiligtenfähig nach § 63 BVerfGG, da sie ausdrücklich genannt ist.
Hier muss die Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers nicht nur abstrakt festgestellt werden („Untersuchungsausschuss ist Teil des Bundestages“), sondern konkret begründet werden: Er ist nur insoweit beteiligtenfähig, als er sich auf das Untersuchungsrecht aus Art. 44 GG stützen kann.
c) Antragsgegenstand, § 64 I BVerfGG
Der Antragsgegenstand ist in § 64 I BVerfGG geregelt.
Antragsgegenstand kann jede rechtserhebliche Maßnahme des Antragsgegners sein.
Eine Bundestagsfraktion macht im Organstreitverfahren geltend, dass ihr Recht auf Chancengleichheit aus Art. 38 I 1 GG i.V.m. dem Demokratieprinzip verletzt sei. Hintergrund ist, dass der Bundestagspräsident (als Teil des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestattet) beschlossen hat, der Fraktion für ihre parlamentarische Arbeit weniger Redezeit in einer Plenardebatte einzuräumen als anderen Fraktionen.
Antragsgegenstand ist die Entscheidung des Bundestagspräsidenten über die Redezeit.
Dies ist eine rechtserhebliche Maßnahme des Antragsgegners, da sie unmittelbare Auswirkungen auf die verfassungsrechtlich gewährleistete Stellung der Fraktion im Parlament hat.
Nicht antragsfähig wären hingegen rein tatsächliche Vorgänge ohne rechtserhebliche Außenwirkung, z. B. eine unverbindliche Presseäußerung des Bundestagspräsidenten.
d) Antragsbefugnis, § 64 I BVerfGG
Weiterhin muss die Antragsbefugnis des Antragstellers gegeben sein.
Der Antragsteller muss in diesem Rahmen geltend machen, dass er oder das Organ, dem er angehört, in Rechten oder Pflichten, welche ihm durch das Grundgesetz übertragen wurden, verletzt ist. Dabei ist das betroffene Recht explizit genau zu benennen! Hierbei reicht es aus, dass die Möglichkeit einer Verletzung besteht (Möglichkeitstheorie).
Eine Bundestagsfraktion erhebt Organstreitklage gegen den Bundestagspräsidenten. Sie rügt, dass ihr in einer wichtigen Debatte keine angemessene Redezeit eingeräumt wurde, während andere Fraktionen ausführlich sprechen durften.
Antragsbefugnis: Die Fraktion macht geltend, in ihrem verfassungsrechtlich garantierten Recht auf Chancengleichheit der Parteien im Parlament verletzt zu sein.
Dieses Recht leitet sich aus Art. 38 I 1 GG (freie und gleiche Wahl) i.V.m. dem Demokratieprinzip (Art. 20 I, II GG) ab. Damit benennt die Fraktion ein konkretes Recht, welches ihr das Grundgesetz zuweist.
Hätte die Fraktion nur allgemein behauptet, „ungerecht behandelt“ worden zu sein, ohne sich auf ein bestimmtes Recht zu berufen, wäre die Antragsbefugnis nicht hinreichend dargelegt.
e) Ordnungsgemäßer Antrag, §§ 23 I, 64 II BVerfGG
Der Antrag zum Organstreitverfahren muss ordnungsgemäß erfolgen.
Dazu regelt § 23 I BVerfGG, dass der Antrag schriftlich und begründet, sowie unter Angabe der verletzten Norm (§ 64 II BVerfGG) zu erfolgen hat.
f) Frist, § 64 III BVerfGG
Zuletzt muss die Frist zur Erhebung des Antrags auf Organstreitverfahren eingehalten werden.
Gemäß § 64 III BVerfGG beträgt diese 6 Monate. Fristbeginn ist der Zeitpunkt, in dem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist.
2. Begründetheit
Der Antrag ist begründet, soweit das Verhalten des Antragsgegners (Maßnahme oder Unterlassen) gegen eine Regelung des Grundgesetzes verstößt und den Antragsteller in seinen aus dem Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt.
Da das für die Verletzung in Betracht kommende Recht bereits im Rahmen der Zulässigkeit benannt werden musste, ist die Prüfung im Rahmen der Begründetheit die Fortführung dessen. Das Recht des Antragstellers aus dem Grundgesetz muss benannt (wie oben) und ausgelegt werden, mit dem Ziel festzustellen, ob eine Verletzung dieses Rechts durch die rechtserhebliche Maßnahme des Antragsgegners vorliegt.
Im zweiten Schritt ist dann nach einem Recht des Antragsgegners, welches die Verletzung rechtfertigen könnte, zu suchen und dieses zu benennen. Wenn ein solches Recht vorliegt, kommt es zu einer Verfassungskollision, also einer Situation, in der Rechte aus der Verfassung miteinander kollidieren. Hier ist dann eine umfassende Abwägung mit dem Ziel der praktischen Konkordanz vorzunehmen und im Ergebnis festzustellen, ob eine ungerechtfertigte Verletzung der Rechte des Antragstellers gegeben ist.
Praktische Konkordanz ist ein verfassungsrechtliches Interpretations- und Abwägungsprinzip, das bei der Kollision gleichrangiger Verfassungsrechte ansetzt. Ziel ist stets ein ausbalancierter Ausgleich, der beiden kollidierenden Rechten möglichst volle Wirksamkeit zugesteht, ohne dass eines auf Kosten des anderen vollständig zurücktritt.
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Eine Bundestagsfraktion erhebt Organstreitklage gegen den Bundestagspräsidenten. Sie rügt, dass ihr bei einer wichtigen Debatte im Bundestag erheblich weniger Redezeit eingeräumt wurde als den größeren Fraktionen.
Schritt 1: Benennung und Auslegung des Rechts des Antragstellers
Die Fraktion beruft sich auf ihr Recht auf Chancengleichheit im Parlament aus Art. 38 I 1 GG i.V.m. dem Demokratieprinzip. Dieses Recht schützt die Fraktionen davor, im parlamentarischen Wettbewerb willkürlich benachteiligt zu werden.Schritt 2: Prüfung eines kollidierenden Rechts des Antragsgegners
Der Bundestagspräsident macht geltend, dass er nach Art. 40 II GG das Hausrecht und die Ordnungsgewalt im Bundestag hat und damit befugt ist, Redezeiten zu verteilen, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu sichern.Schritt 3: Abwägung nach praktischer Konkordanz
Beide Rechte stehen auf Verfassungsebene. Eine Lösung muss daher beiden soweit wie möglich Wirkung verschaffen: Das Recht der Fraktion auf gleichberechtigte Teilhabe darf nicht leer laufen. Zugleich darf der Präsident seine Leitungs- und Organisationskompetenz nicht verlieren.Im Rahmen praktischer Konkordanz ist daher ein Ausgleich zu finden: Die Fraktion kann zwar nicht dieselbe Redezeit wie eine deutlich größere Fraktion beanspruchen, sie muss aber angemessen berücksichtigt werden, sodass ihr Redeanteil nicht so gering ist, dass ihre Mitwirkungsrechte faktisch bedeutungslos werden.
Ergebnis:
Liegt die Redezeitzuweisung im Verhältnis zu den anderen Fraktionen derart niedrig, dass die Chancengleichheit verletzt ist, wäre der Antrag begründet. Nur wenn die Zuweisung verhältnismäßig und funktionsbezogen begründet ist, überwiegt das Recht des Präsidenten.