I. Einleitung
Die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV ist das zentrale Verfahren zur gerichtlichen Kontrolle von Handlungen der Unionsorgane. Mit ihr wird die Rechtmäßigkeit von Rechtsakten der EU, typischerweise Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse oder sonstigen verbindlichen Maßnahmen von Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen, durch den Gerichtshof der Europäischen Union überprüft.
Ziel ist es, rechtswidrige Unionsakte aus der Rechtsordnung zu entfernen und so die Gesetzmäßigkeit des Unionshandelns zu sichern.
Dogmatisch handelt es sich um ein objektives Rechtmäßigkeitsverfahren: Im Vordergrund steht nicht die Individualstreitigkeit, sondern die Frage, ob der angegriffene Akt mit dem Primärrecht und den sonstigen maßgeblichen Rechtsquellen vereinbar ist. Die Klage kann, mit unterschiedlichen Zugangsvoraussetzungen, von Organen der EU, Mitgliedstaaten sowie in bestimmten Konstellationen von natürlichen und juristischen Personen erhoben werden. Damit bildet die Nichtigkeitsklage das Gegenstück zur Vorabentscheidung (Art. 267 AEUV). Denn während Art. 267 AEUV die einheitliche Auslegung des Unionsrechts gewährleistet, dient Art. 263 AEUV der Rechtskontrolle und gegebenenfalls der Aufhebung unionsrechtlicher Akte.
Ihre praktische Bedeutung ist dabei groß, da die Nichtigkeitsklage die institutionelle Balance innerhalb der EU schützt, Grundfreiheiten und Grundrechte vor rechtswidrigen Eingriffen bewahrt und dafür sorgt, dass Unionsrecht nur in rechtmäßiger Form besteht. Wird ein Akt für nichtig erklärt, entfällt seine Geltung grundsätzlich ex tunc. Der Gerichtshof kann jedoch aus Gründen der Rechtssicherheit die Wirkungen zeitlich begrenzen.
II. Prüfung der Nichtigkeitsklage
Web App Feature
1. Zulässigkeit
Wie immer beginnt die Prüfung mit der Zulässigkeit.
Die Klage ist zulässig, wenn alle Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind.
a) Zuständigkeit
Für Nichtigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen ist nach Art. 256 I AEUV i.V.m. Art. 51 EuGH-Satzung regelmäßig das Gericht der Europäischen Union (EuG) zuständig.
Sofern es in deinem Bundesland zulässig ist, kannst du dir Art. 256 I AEUV an Art. 263 AEUV markieren, um dich daran zu erinnern, dass für die Nichtigkeitsklage in der ersten Instanz grundsätzlich das Gericht (EuG) zuständig ist.
Bei Klagen von Mitgliedstaaten und Organen kommt es dagegen auf die Konstellation an:
Der Gerichtshof (EuGH) entscheidet nach Art. 51 EuGH-Satzung nur über Klagen eines Mitgliedstaats gegen das Europäische Parlament und/oder den Rat (mit Ausnahme bestimmter Ratsentscheidungen, etwa zu Beihilfen, handelspolitischen Schutzmaßnahmen und Durchführungsbefugnissen nach Art. 291 II AEUV) sowie über Klagen eines Organs gegen ein anderes Organ oder die EZB.
In allen anderen Fällen - etwa bei einer Klage eines Mitgliedstaats gegen die Kommission - ist wiederum das EuG zuständig.
b) Parteifähigkeit
Da es sich um ein kontradiktorisches Verfahren handelt, teilt sich die Prüfung der Parteifähigkeit in aktive und passive Parteifähigkeit.
aa) Aktive Parteifähigkeit
Aktiv klagebefugt sind nach Art. 263 II bis IV AEUV verschiedene Gruppen:
Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission sind nach Art. 263 II AEUV stets klageberechtigt. Sie benötigen keine besondere Klagebefugnis. Man spricht hier von privilegierten Klägern (dazu gleich genauer).
Darüber hinaus sind auch der Rechnungshof, die Europäische Zentralbank und der Ausschuss der Regionen in den in Art. 263 III AEUV genannten Konstellationen klagebefugt. Diese gelten als teilprivilegierte Kläger, da ihre Klage nur auf die Wahrung eigener Rechte gestützt werden kann.
Schließlich können auch natürliche und juristische Personen nach Art. 263 IV AEUV eine Nichtigkeitsklage erheben. Ihr Zugang ist jedoch eingeschränkt: Sie müssen entweder Adressaten des angefochtenen Rechtsakts sein oder durch diesen unmittelbar und individuell betroffen sein. Bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter genügt zudem die unmittelbare Betroffenheit, sofern keine Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind. Damit ist der Rechtsschutz von Einzelnen auf besonders gravierende Konstellationen beschränkt.
bb) Passive Parteifähigkeit
Passiv parteifähig ist jeweils das Organ, die Einrichtung oder die Stelle, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat. Damit richtet sich die Nichtigkeitsklage gegen die Urheber des Rechtsakts, deren Handeln überprüft werden soll.
c) Klagegegenstand
Klagegegenstand können nach Art. 263 I AEUV alle Gesetzgebungsakte sowie alle sonstigen verbindlichen Handlungen der Organe, Einrichtungen, Ämter oder Agenturen der Union sein, soweit sie Rechtswirkungen nach außen (also gegenüber Dritten) entfalten. Typische Beispiele sind Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse. Nicht klagefähig sind hingegen bloße Empfehlungen oder Stellungnahmen, da sie keine verbindlichen Rechtswirkungen haben.
d) Klagebefugnis
Die Klagebefugnis bestimmt sich je nach Klägergruppe unterschiedlich:
aa) Privilegierte Kläger, Art. 263 II AEUV
Zunächst gibt es die privilegierten Kläger nach Art. 263 II AEUV. Dies sind Mitgliedstaaten, Parlament, Rat und Kommission. Diese benötigen keine besondere Klagebefugnis, beziehungsweise Begründung. Sie können jeden unionsrechtlichen Rechtsakt angreifen, um die objektive Rechtmäßigkeit zu wahren.
bb) Teilprivilegierte Kläger, Art. 263 III AEUV
Daneben gibt es die teilprivilegierten Kläger in Art. 263 III AEUV.
Dies sind Rechnungshof, EZB und Ausschuss der Regionen. Sie sind nur zur Klage befugt, soweit es um den Schutz ihrer eigenen Rechte geht.
Der Europäische Rechnungshof hat nach den Verträgen das Recht, in den Haushaltsvollzug der EU Einblick zu nehmen und Prüfungsberichte zu erstellen. Stellt er fest, dass die Kommission ihm für bestimmte Ausgabenbereiche die erforderlichen Unterlagen nicht vorlegt und dennoch einen Durchführungsrechtsakt erlässt, der den Haushaltsvollzug betrifft, könnte der Rechnungshof nach Art. 263 III AEUV Nichtigkeitsklage erheben. Denn hier geht es um die Verletzung seiner eigenen Kontrollrechte.
cc) Nichtprivilegierte Kläger, Art. 263 IV AEUV
Zuletzt gibt es die nichtprivilegierten Kläger in Art. 263 IV AEUV.
Dies sind natürliche und juristische Personen. Diese müssen nachweisen, dass sie entweder Adressaten des Rechtsakts sind oder unmittelbar und individuell betroffen sind. Der Begriff der individuellen Betroffenheit wird restriktiv verstanden (sog. „Plaumann-Formel“): Eine Person ist nur dann individuell betroffen, wenn sie durch den Rechtsakt in ähnlicher Weise wie ein Adressat herausgehoben ist, also aus einer geschlossenen Personengruppe erkennbar herausragt.
Die Kommission erlässt eine Entscheidung, mit der sie einem bestimmten Importeur die Einfuhrgenehmigung für Zitrusfrüchte aus einem Drittstaat verweigert. Der betroffene Importeur ist Adressat dieses Rechtsakts und kann daher Nichtigkeitsklage erheben.
Würde die Kommission hingegen eine allgemeine Verordnung erlassen, die die Einfuhr bestimmter Zitrusfrüchte für alle Marktteilnehmer verbietet, könnte ein einzelner Importeur nur dann klagen, wenn er individuell betroffen ist, also aus der betroffenen Gruppe eindeutig herausragt (z. B. weil er als einziger in der EU eine Lizenz für die Einfuhr dieser speziellen Zitrusfrüchte besitzt).
Damit wird die Nichtigkeitsklage für Einzelne auf Ausnahmefälle beschränkt, um eine Flut an Klagen zu vermeiden.
e) Klagefrist, Art. 263 VI AEUV
Die Nichtigkeitsklage ist binnen zwei Monaten zu erheben (Art. 263 VI AEUV). Die Frist beginnt mit der Bekanntgabe des Rechtsakts: regelmäßig durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union, durch Zustellung/Mitteilung an den Kläger oder – fehlt beides – mit der Kenntniserlangung.
Maßgeblich ist also die Bekanntgabe, nicht das Inkrafttreten. Die 20-Tage-Regel des Art. 297 AEUV (Inkrafttreten am 20. Tag nach Veröffentlichung, sofern nichts anderes bestimmt ist) betrifft allein das Inkrafttreten und ist für die Berechnung der Klagefrist ohne Bedeutung. Art. 297 AEUV ordnet lediglich an, dass Rechtsakte überhaupt im Amtsblatt veröffentlicht werden – und erst an diese Veröffentlichung knüpft Art. 263 VI AEUV den Fristlauf.
Zwei Besonderheiten der Verfahrensordnung des Gerichts (VerfO-EuG; für Klagen natürlicher und juristischer Personen ist das EuG zuständig) verschieben den Fristlauf:
Bei Bekanntgabe durch Veröffentlichung im Amtsblatt beginnt die Frist erst mit Ablauf des 14. Tages nach der Veröffentlichung (Art. 59 VerfO-EuG).
Hinzu kommt eine pauschale Entfernungsfrist von 10 Tagen (Art. 60 VerfO-EuG).
Ist ausnahmsweise der EuGH zuständig (z. B. bei einer Klage eines Mitgliedstaats gegen Parlament oder Rat), gelten dieselben Fristen inhaltlich, aber unter anderer Nummerierung: Art. 50, 51 VerfO-EuGH.
Klagefrist = 2 Monate ab Bekanntgabe (Art. 263 VI AEUV).
Bei Verfahren vor dem EuG (Regelfall): + 14 Tage bei Veröffentlichung im Amtsblatt (Art. 59 VerfO-EuG), zzgl. 10 Tage Entfernungsfrist (Art. 60 VerfO-EuG).
Bei Verfahren vor dem EuGH (Mitgliedstaat ./. Parlament/Rat, Organstreitigkeiten): dieselben Fristen, aber nach Art. 50, 51 VerfO-EuGH.
Die „20 Tage" des Art. 297 AEUV betreffen nur das Inkrafttreten, nicht die Klagefrist.
Sofern es in deinem Bundesland zulässig ist, zitiere dir Art. 59 und Art. 60 VerfO-EuG und Art. 50, 51 VerfO-EuGH an Art. 263 VI AEUV, um dich an die Fristverlängerung (14 + 10 Tage) zu erinnern.
f) Form
Die Klage ist in Schriftform einzureichen und muss die Tatsachen und rechtlichen Ausführungen enthalten, aus denen sich ein Nichtigkeitsgrund im Sinne von Art. 263 II AEUV ergibt. Dies dient der Klarstellung des Streitgegenstands und der prozessualen Waffengleichheit zwischen Kläger und beklagtem Organ.
2. Begründetheit
Die Nichtigkeitsklage ist begründet, wenn und soweit der angefochtene Rechtsakt mit einem der in Art. 263 II AEUV genannten Rechtsmängel behaftet ist. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Kläger diesen Mangel ausdrücklich geltend gemacht hat. Bestimmte Mängel, insbesondere besonders schwerwiegende Verstöße, sind vom Gerichtshof auch von Amts wegen zu berücksichtigen.
a) Vorliegen eines Rechtsmangels
Rechtsmängel im Sinne des Klagegrundes können verschiedentlich begründet sein.
aa) Unzuständigkeit
Ein Rechtsakt ist rechtswidrig, wenn das erlassende Organ hierfür keine Kompetenz hatte.
Von absoluter Unzuständigkeit spricht man, wenn die Union selbst keine Kompetenz zum Erlass des Rechtsakts besaß, etwa weil die Maßnahme außerhalb der in den Verträgen zugewiesenen Zuständigkeiten liegt.
Von relativer Unzuständigkeit ist dagegen auszugehen, wenn zwar die Union zuständig war, jedoch das falsche Organ gehandelt hat, also eine Organinkompetenz vorliegt. Ein Beispiel wäre der Erlass eines Rechtsakts durch den Rat, der eigentlich in die Zuständigkeit der Kommission fällt.
bb) Verletzung wesentlicher Formvorschriften
Ein Nichtigkeitsgrund liegt auch vor, wenn bei Erlass des Rechtsakts wesentliche Verfahrens- oder Formvorschriften verletzt wurden. Dazu zählt etwa die fehlende Anhörung eines Organs oder Beteiligten, sofern diese vorgeschrieben ist, oder die Missachtung des gesetzlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahrens. Auch die unzureichende Begründungspflicht eines Rechtsakts kann einen solchen Verstoß darstellen.
cc) Verletzung der Verträge oder einer bei deren Durchführung anzuwendenden Rechtsnormen
Besonders bedeutsam ist der Nichtigkeitsgrund der inhaltlichen Rechtsverletzung. Hierunter fällt jeder Verstoß gegen Primärrecht (z. B. Grundfreiheiten, Grundrechte, allgemeine Rechtsgrundsätze) oder gegen Sekundärrecht. Damit überprüft der Gerichtshof, ob der Rechtsakt inhaltlich mit den Verträgen und den unionsrechtlichen Normen im Einklang steht. Ein Beispiel wäre eine Verordnung, die den freien Warenverkehr unverhältnismäßig einschränkt.
dd) Ermessensmissbrauch
Schließlich kann auch ein Ermessensmissbrauch zur Nichtigkeitserklärung führen. Dieser liegt vor, wenn ein Unionsorgan zwar formal im Rahmen seiner Zuständigkeit handelt, dabei jedoch offensichtlich andere, rechtswidrige Ziele verfolgt, als es die Verträge vorsehen. Beispielhaft wäre eine Maßnahme, die offiziell dem Binnenmarkt dient, tatsächlich aber nur den Zweck verfolgt, einzelne Mitgliedstaaten politisch zu benachteiligen.
b) Geltendmachung oder Amtsprüfung
Grundsätzlich muss der Kläger einen Nichtigkeitsgrund geltend machen. Der Gerichtshof ist jedoch nicht auf die vorgebrachten Argumente beschränkt. Bestimmte besonders schwerwiegende Mängel, wie die absolute Unzuständigkeit oder offenkundige Verletzungen des Primärrechts, sind vom Gerichtshof auch von Amts wegen zu prüfen. Dadurch soll die Rechtmäßigkeit des Unionsrechts umfassend gewährleistet werden.
Ein Kläger erhebt Nichtigkeitsklage gegen eine Verordnung, weil er meint, dass die Begründung des Rechtsakts unzureichend sei. Der EuGH prüft diesen Vortrag, stellt dabei aber fest, dass die Union überhaupt keine Kompetenz hatte, eine solche Verordnung zu erlassen. Auch wenn der Kläger die fehlende Zuständigkeit gar nicht ausdrücklich gerügt hat, muss der EuGH diesen schwerwiegenden Mangel von Amts wegen berücksichtigen und die Verordnung wegen absoluter Unzuständigkeit für nichtig erklären.