I. Einleitung
Richtlinien gehören zu den zentralen Rechtsakten der Europäischen Union. Sie sind ein wichtiges Instrument, um die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten einander anzunähern und gemeinsame Ziele zu verwirklichen. Anders als Verordnungen wirken Richtlinien nicht in allen Teilen unmittelbar, sondern bedürfen grundsätzlich der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. Gerade dieses Zusammenspiel von Unionsrecht und nationalem Recht macht Richtlinien besonders, da sie dadurch an der Schnittstelle zwischen europäischer Integration und nationaler Rechtsgestaltung stehen.
Von erheblicher Bedeutung ist zudem der Grundrechtsschutz. Sobald Mitgliedstaaten Richtlinien umsetzen oder anwenden, müssen sie die Grundrechte der Europäischen Union beachten. Damit verbindet sich die Frage, wie sich unionsrechtliche Vorgaben und nationale Grundrechtsordnungen zueinander verhalten.
II. Rechtsnatur und rechtliche Grundlage
Richtlinien sind abstrakt-generell, dienen der Rechtsangleichung in den Mitgliedstaaten und haben eine Zielvorgabe.
Normiert ist die Richtlinie neben den anderen möglichen Rechtsakten des sekundären Unionsrechts in Art. 288 AEUV.
Art. 288 I AEUV:
“Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an."
Eine konkretisierende Regelung folgt in Art. 288 III AEUV.
Art. 288 III AEUV:
“Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.”
Demnach verpflichtet Art. 288 AEUV die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie „hinsichtlich des zu erreichenden Ziels“, überlässt ihnen aber Form und Mittel der Umsetzung. Zweck ist die Harmonisierung internationalen Rechts bei gleichzeitiger Wahrung nationaler Gestaltungsspielräume.
Eine EU-Richtlinie schreibt vor, dass in allen Mitgliedstaaten Verbraucher ein 14-tägiges Widerrufsrecht beim Online-Kauf haben müssen. Deutschland könnte dies im BGB regeln, Frankreich im Code de la consommation. Die konkrete Ausgestaltung, etwa ob der Widerruf per E-Mail, Online-Formular oder Brief erfolgen darf, können die Staaten selbst bestimmen, solange das gemeinsame Ziel, ein wirksames Widerrufsrecht innerhalb von 14 Tagen zu gewährleisten, erreicht wird.
III. Wirkung von Richtlinien
1. Transformation von EU-Richtlinien in nationales Recht
a) Umsetzung in nationales Recht
Im Unterschied zu Verordnungen bedarf es bei Richtlinien eines Transformationsakts, bevor ihre Vorgaben im innerstaatlichen Recht wirksam werden. Die Mitgliedstaaten müssen die Richtlinie innerhalb einer festgelegten Frist in das jeweilige nationale Recht umsetzen. Dabei steht es ihnen frei, welche Rechtsform sie hierfür wählen (etwa ein Gesetz, eine Verordnung oder Verwaltungsvorschriften), solange das Ziel der Richtlinie vollständig und korrekt erreicht wird (Art. 288 III AEUV).
Die Umsetzungspflicht ist nicht bloß eine Formalität: Sie sichert, dass unionsrechtliche Vorgaben in den verschiedenen Mitgliedstaaten gleichwertig verwirklicht, aber zugleich in die jeweilige Rechtsordnung passend integriert werden. So kann beispielsweise eine Verbraucherschutzrichtlinie in Deutschland über das Bürgerliche Gesetzbuch umgesetzt werden, während ein anderer Mitgliedstaat dieselben Vorgaben in einem speziellen Verbraucherschutzgesetz regelt.
b) Umsetzungsfrist
Besondere Bedeutung hat die Einhaltung der Umsetzungsfrist. Wird eine Richtlinie nicht rechtzeitig oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt, verletzt der Mitgliedstaat seine unionsrechtlichen Pflichten. Dies kann nicht nur ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV nach sich ziehen, sondern eröffnet auch für Einzelne die Möglichkeit, sich unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbar auf die Richtlinie zu berufen (sog. vertikale unmittelbare Wirkung, siehe unten). Außerdem hat der EuGH klargestellt, dass Mitgliedstaaten für Schäden haften, die Bürgerinnen und Bürgern durch eine fehlerhafte oder verspätete Umsetzung entstehen.
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2. Ausnahme: Unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien (Vertikale direkte Wirkung)
Grundsätzlich gilt, dass Richtlinien ihre Wirkung erst nach der Umsetzung in nationales Recht entfalten. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat jedoch Ausnahmen entwickelt, um die Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten. In bestimmten Fällen können sich Einzelne unmittelbar auf eine Richtlinie berufen, auch wenn sie (noch) nicht oder nicht ordnungsgemäß in nationales Recht transformiert wurde.
Diese sogenannte vertikale unmittelbare Wirkung greift, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind:
Umsetzungsfrist abgelaufen: Der Mitgliedstaat hat die Richtlinie nicht fristgerecht oder nicht vollständig umgesetzt.
Inhaltlich hinreichend bestimmt und unbedingt: Die Richtlinie enthält klare und präzise Regelungen, die keiner weiteren Konkretisierung durch den Gesetzgeber bedürfen.
Adressat ist der Staat: Die Berufung ist nur gegenüber dem Staat und seinen Einrichtungen möglich, nicht aber unmittelbar im Verhältnis zwischen Privaten. Unter den Begriff des Staates fallen dabei nicht nur klassische Behörden, sondern auch öffentliche Einrichtungen, die unter staatlicher Kontrolle stehen oder besondere Aufgaben im Allgemeininteresse wahrnehmen.
Hat eine Richtlinie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bestimmte Mindesturlaubsansprüche zugesichert, Deutschland diese Vorgabe aber nicht fristgerecht umgesetzt, können sich Beschäftigte unmittelbar gegenüber öffentlichen Arbeitgebern, etwa einer Kommune, auf die Richtlinie berufen.
Die Dogmatik der vertikalen unmittelbaren Wirkung stützt sich auf Art. 288 III AEUV: Die Richtlinie ist für die Mitgliedstaaten verbindlich, sodass es unvereinbar wäre, wenn diese sich auf ihre eigene Pflichtverletzung berufen könnten, um Einzelnen die Rechte aus der Richtlinie vorzuenthalten. Damit wird deutlich, dass Richtlinien, obwohl sie primär der Umsetzung bedürfen, durch die vertikale unmittelbare Wirkung Einzelne davor schützen, dass unionsrechtlich garantierte Rechte durch das Unterlassen oder die Nachlässigkeit eines Mitgliedstaats ins Leere laufen.
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a) Inzidente horizontale Wirkung
Zwar entfalten Richtlinien nach ständiger Rechtsprechung des EuGH keine unmittelbare horizontale Wirkung zwischen Privaten. Dennoch können sie in bestimmten Konstellationen inzident auch in Rechtsverhältnissen zwischen Privaten relevant werden. Dies geschieht, wenn nationale Vorschriften, die mit einer Richtlinie unvereinbar sind, im konkreten Fall unangewendet bleiben müssen.
Die dogmatische Begründung ist nicht eine „verdeckte“ horizontale Wirkung, sondern die unionsrechtliche Pflicht nationaler Gerichte, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten und die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu sichern. Zwei Mechanismen sind hier besonders wichtig:
aa) Richtlinienkonforme Auslegung
Nationale Normen sind so weit wie möglich im Lichte der Richtlinie auszulegen. Dadurch erhalten Richtlinienvorgaben faktisch Wirkung auch in Privatrechtsverhältnissen, ohne dass die Richtlinie selbst unmittelbar angewendet würde.
Grenzen bestehen allerdings dort, wo eine richtlinienkonforme Auslegung zu einem Ergebnis führen würde, das mit dem klaren Wortlaut oder der Systematik des nationalen Rechts unvereinbar ist (Verbot der Auslegung contra legem).
bb) Unanwendbarkeit kollidierenden nationalen Rechts
Wenn eine nationale Norm nicht richtlinienkonform ausgelegt werden kann und im Widerspruch zu höherrangigem Unionsrecht (insbesondere den allgemeinen Grundsätzen oder der Grundrechtecharta) steht, muss sie unangewendet bleiben. In der Praxis kann dies dazu führen, dass sich eine Partei im Rechtsstreit auf das Unionsrecht berufen kann, im Verhältnis zu staatlichen Stellen regelmäßig, im Verhältnis zwischen Privaten jedoch nur insoweit, als die einschlägigen unionsrechtlichen Normen unmittelbare horizontale Wirkung entfalten (etwa Primärrecht, allgemeine Grundsätze oder Grundrechtecharta).
In der Mangold-Entscheidung zog der EuGH den unionsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz als Maßstab heran, obwohl es um ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis ging. Das Verfahren geht auf einen Fall zurück, in dem ein Arbeitsvertrag mit einem älteren Arbeitnehmer ohne Sachgrund befristet war. Der EuGH entschied, dass diese Altersgrenze im deutschen Teilzeit- und Befristungsgesetz gegen das europarechtliche Verbot der Altersdiskriminierung verstößt und daher unanwendbar ist.
Damit bleibt zwar der Grundsatz bestehen, dass Richtlinien keine horizontale unmittelbare Wirkung haben. Über die Instrumente der richtlinienkonformen Auslegung und der Anwendung allgemeiner Grundsätze des Unionsrechts erreichen ihre Vorgaben jedoch auch private Rechtsbeziehungen.