I. Einleitung
Die Rechtsordnung der Europäischen Union beruht auf einem abgestuften Normsystem. Primärrecht sind vor allem die Gründungsverträge und ihre Änderungen. Sie bilden die verfassungsähnliche Grundlage, aus der Zuständigkeiten, Verfahren und Institutionen der EU hervorgehen. Das Sekundärrecht umfasst die von den EU-Organen erlassenen Rechtsakte (insb. Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse) und dient der Ausfüllung und Umsetzung des Primärrechts in der Praxis. Dieses Verhältnis ist hierarchisch angelegt: Sekundärrecht muss sich am Primärrecht messen lassen.
Für das Verständnis ist zudem wichtig, dass die Grundrechte integraler Bestandteil des Unionsrechts sind. Die Charta der Grundrechte der EU ist rechtlich verbindlich und hat denselben Rang wie die Verträge. Daneben wirken Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze fort. Das prägt sowohl die Auslegung als auch die Geltung von Primär- und Sekundärrecht und bestimmt, wann und wie EU-Rechtsakte in den Mitgliedstaaten wirken.
Schließlich ordnet sich das Ganze in einen eigenständigen europäischen Rechtsraum ein: Unionsrecht beansprucht Anwendungsvorrang gegenüber kollidierendem nationalem Recht, und Sekundärrechtsakte besitzen, je nach Rechtsform, unterschiedliche Bindungsmechanismen (z. B. unmittelbare Geltung von Verordnungen, zielgebundene Umsetzungspflicht bei Richtlinien).
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II. Materielles Unionsrecht - Primärrecht
1. Begriff und Bedeutung des Primärrechts
Das Primärrecht ist die oberste Rechtsquelle der Europäischen Union. Es umfasst alle grundlegenden Vertragsnormen, die die rechtliche und institutionelle Ordnung der EU prägen. In der Normenhierarchie steht es an der Spitze. Das heißt, das gesamte Unionsrecht, insbesondere das Sekundärrecht, muss sich am Primärrecht messen lassen. Die Stellung des Primärrechts ist mit der einer Verfassung vergleichbar, auch wenn die EU kein Staat ist.
2. Rechtsquellen
Das europäische Primärrecht hat verschiedene Rechtsquellen.
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a) Gründungsverträge
Fundamental im Primärrecht sind die Gründungsverträge, also die Verträge über die Gründung und Arbeit der Union.
Dies sind der EUV (EU-Vertrag) und der AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union).
Anhänge und Protokolle zu den Verträgen sind gemäß Art. 51 EUV Bestandteil der Verträge. Änderungen der Verträge sind ebenfalls möglich (dazu später mehr).
b) Gewohnheitsrecht
Das Gewohnheitsrecht zählt ebenfalls zum Primärrecht, soweit es sich unmittelbar aus der Anwendung der Vorschriften der Gründungsverträge (EUV/AEUV) ergibt.
c) Allgemeine Rechtsgrundsätze
Daneben gibt es die allgemeinen Rechtsgrundsätze, welche sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelt haben.
d) EU-GRCh
Zuletzt ist in diesem Kontext die EU-Grundrechtscharta von Bedeutung.
Mit dem Vertrag von Lissabon hat die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) verbindliche Rechtswirkung erlangt (Art. 6 I EUV). Sie steht demnach auf dem Rang der Verträge und ist damit Teil des Primärrechts.
Die GRCh enthält einen umfassenden Grundrechtskatalog, der einerseits klassische Freiheitsrechte (z. B. Menschenwürde, Gleichheit, Freiheitsrechte) schützt andererseits aber auch “moderne” Garantien in Bereichen wie Datenschutz, Umwelt oder soziale Rechte ausspricht. Die Bindungswirkung der Charta ist zweistufig ausgestaltet: Sie gilt für alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU, sowie für die Mitgliedstaaten, soweit sie Unionsrecht durchführen (Art. 51 I GRCh).
Damit ersetzt sie nicht die nationalen Grundrechte, sondern ergänzt sie in einem Mehrebenensystem: Nationales Verfassungsrecht, die Grundrechtecharta und die EMRK wirken parallel und müssen im Dialog miteinander ausgelegt werden.
Für die Praxis bedeutet dies, dass die GRCh insbesondere bei der Anwendung und Auslegung von Sekundärrecht sowie bei der Kontrolle der Handlungen der EU-Organe eine zentrale Rolle spielt.
Ausführlichere Informationen zur EU-Grundrechtecharta findest du hier.
3. Funktionen
Das Primärrecht hat drei zentrale Funktionen:
Kompetenzzuweisung: Es bestimmt, welche Zuständigkeiten die Mitgliedstaaten der EU übertragen haben (Art. 5 EUV).
Institutionelle Grundlage: Es regelt Zusammensetzung, Aufgaben und Verfahren der Organe der EU.
Normative Leitlinien: Es enthält grundlegende Prinzipien wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und den Vorrang des Unionsrechts, die die gesamte Rechtsordnung strukturieren.
4. Grundrechtsschutz im Primärrecht
Besondere Bedeutung hat der Grundrechtsschutz:
Art. 6 I EUV erklärt die Charta der Grundrechte der EU für verbindlich und gleichrangig mit den Verträgen.
Art. 6 III EUV verweist auf die Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze.
Die Mitgliedstaaten sind beim Vollzug von Unionsrecht an die Grundrechte gebunden.
Damit bilden die Grundrechte einen Kernbestand des Primärrechts und beeinflussen unmittelbar die Gültigkeit von Sekundärrecht.
5. Änderung und Weiterentwicklung
Das Primärrecht ist nicht statisch, sondern entwickelt sich durch:
Vertragsänderungen: Ordentliches Änderungsverfahren (Art. 48 II – V EUV): Regierungskonferenz + Ratifikation durch alle Mitgliedstaaten.
Beitritte und Austritte: Jeder Beitritt bringt neue Beitrittsverträge; der Brexit 2020 ist ein Beispiel für einen Austritt (Art. 50 EUV).
Das ordentliche Vertragsänderungsverfahren wurde etwa beim Vertrag von Lissabon (2007/2009) angewandt. Die Mitgliedstaaten verhandelten die Änderungen in einer Regierungskonferenz, anschließend mussten alle Staaten den Vertrag nach ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorgaben ratifizieren. Der Vertrag von Lissabon brachte unter anderem die heutige Struktur mit EUV und AEUV und verlieh der EU die einheitliche Rechtspersönlichkeit.
III. Materielles Unionsrecht - Sekundärrecht
Nach dem Primärrecht folgt das Sekundärrecht.
Sekundärrecht i.S.d. Art. 288 AEUV sind Rechtsakte, die von den Organen der Europäischen Union aufgrund des Primärrechts erlassen werden.
1. Rechtsakte des Sekundärrechts
Das sekundäre Unionsrecht umfasst verschiedene mögliche Formen von Rechtsakten. Diese werden in Art. 288 I AEUV aufgezählt.
Art. 288 I AEUV:
“(1) Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an.
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a) Verordnungen
Verordnungen sind abstrakt-generell und damit mit einem nationalen Gesetz vergleichbar. Sie gelten unmittelbar und müssen nicht in nationales Recht umgesetzt werden.
b) Richtlinien
Richtlinien sind abstrakt-generell, dienen der Rechtsangleichung in den Mitgliedstaaten und haben eine Zielvorgabe. Im Unterschied zu Verordnungen bedarf es bei Richtlinien eines Transformationsakts, bevor Wirksamkeit auf nationaler Ebene eintritt.
Die Regelung, die aus dem Transformationsakt (z. B. Erlass eines Gesetzes) folgt, ist dann national wirksam, nicht die Richtlinie selbst.
c) Beschlüsse
Beschlüsse sind konkret-individuell. Sie können adressatenspezifisch (vgl. Verwaltungsakt) oder adressatenlos (nur unionintern) sein.
d) Empfehlungen und Stellungnahmen
Empfehlungen und Stellungnahmen entfalten dagegen keine unmittelbare rechtliche Wirkung.
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2. Erlass von Sekundärrecht
Das Primärrecht ermächtigt bei bestehender Verbandskompetenz und Organkompetenz zum Erlass von Sekundärrecht.
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a) Verbandskompetenz
Die Union besitzt keine originäre Allzuständigkeit, sondern handelt nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 I, II EUV).
Die materiellen Zuständigkeiten ergeben sich aus dem AEUV und sind typologisch geordnet (Art. 2 - 6 AEUV) nach ausschließlichen (Art. 3, 2 I AEUV), geteilten (Art. 4, 2 II AEUV) und unterstützenden (Art. 6 AEUV) Kompetenzen.
Der konkrete Rechtsakt muss also auf eine Ermächtigungsgrundlage im Primärrecht gestützt sein (z. B. Art. 114 AEUV für den Binnenmarkt, Art. 352 AEUV als Flexibilitätsklausel). Ohne entsprechende Grundlage fehlt der Union die Verbandskompetenz, der Rechtsakt wäre nichtig (Art. 263 AEUV).
b) Organkompetenz
Neben der materiellen Zuständigkeit des Verbands ist entscheidend, welches Organ den Rechtsakt erlassen darf.
Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse mit allgemeiner Geltung werden grundsätzlich im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren von Parlament und Rat gemeinsam erlassen (Art. 289 I AEUV).
In speziellen Politikfeldern sehen die Verträge besondere Gesetzgebungsverfahren vor (z. B. alleinige Zuständigkeit des Rates oder des Parlaments).
Die Kommission hat ein Initiativrecht (Art. 17 II EUV) und kann in bestimmten Fällen auch Rechtsakte erlassen, insbesondere Durchführungs- und delegierte Rechtsakte (Art. 290, 291 AEUV).
Der Rat und der Europäische Rat treffen in bestimmten Bereichen wichtige Beschlüsse, z. B. in der Außenpolitik oder bei institutionellen Fragen.
Für die Rechtmäßigkeit eines sekundärrechtlichen Aktes müssen beide Ebenen gegeben sein:
Liegt keine materielle Zuständigkeit vor, fehlt es an der Verbandskompetenz.
Handelt ein falsches Organ oder unter Missachtung des vorgesehenen Verfahrens, fehlt es an der Organkompetenz.
In beiden Fällen droht die Nichtigkeit im Rahmen der Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV).
IV. Verhältnis Europarecht und nationales Recht
Zuletzt soll es darum gehen, wie eigentlich Europarecht und die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten im Verhältnis zueinander stehen.
1. Allgemeine Systematik
Die EU bildet eine eigene Rechtsordnung, die in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen wirkt. Das EU-Recht entfaltet dabei unmittelbare Wirkung, da das Primärrecht zur verbindlichen und vollziehbaren Rechtsordnung gehört.
Neben der unmittelbaren Wirkung besteht damit auch unmittelbare Anwendbarkeit. Das bedeutet, dass Einzelne Rechte und Pflichten ableiten können, wenn Normen des Primärrechts eine hinreichend konkrete Verpflichtung oder Berechtigung enthalten (z. B. Grundfreiheiten).
Zudem hat das Unionsrecht Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht. Das bedeutet, dass bei Kollision von nationalem und Europarecht das Unionsrecht Anwendung findet und die nationale Regelung verdrängt. Dieser Vorrang wurde richterrechtlich entwickelt (etwa Costa/ENEL).
Ein Mitgliedstaat erlässt ein Gesetz, das bestimmte Warenimporte verbietet. Dieses Gesetz verstößt gegen die unionsrechtlich garantierte Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV). Nach der Rechtsprechung des EuGH (z. B. Costa/ENEL) hat das Unionsrecht Anwendungsvorrang. Das heißt, dass nationale Gerichte das unionsrechtswidrige Gesetz unangewendet lassen und stattdessen das Unionsrecht direkt anwenden müssen.
2. Unmittelbare Wirkung (Direct Effect) und unmittelbare Anwendbarkeit
Aufgrund der direkten Wirkung können Normen des Unionsrechts Einzelnen einklagbare Rechte verleihen, wenn sie klar, unbedingt und hinreichend genau sind (Grundsatzentscheidung Van Gend en Loos).
Dabei ist aber zwischen den verschiedenen Formen der Rechtsakte zu differenzieren. Die verschiedenen Rechtsakte des Unionsrechts werden in Art. 288 I AEUV genannt. Die folgenden Absätze (II - V) treffen darauf aufbauend Regelungen für die einzelnen Rechtsakte.
Art. 288 AEUV:
“(1) Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nehmen die Organe Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an.
(2) Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.
(3) Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.
(4) Beschlüsse sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich.
(5) Die Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.”
Daraus folgt:
Verordnungen gelten allgemein, sind verbindlich und direkt anwendbar.
Beschlüsse sind verbindlich für die Adressaten.
Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich.
Richtlinien sind nicht direkt anwendbar, sondern müssen zunächst in nationales Recht umgesetzt werden.
Bei Richtlinien bestehen zudem einige Besonderheiten:
Vertikale direkte Wirkung gegen den Staat (und „Emanationen des Staates“) möglich, wenn die Umsetzungsfrist abgelaufen ist und die Vorgabe hinreichend genau/unbedingt ist (Van Duyn, Marshall, Foster). Horizontale direkte Wirkung gegenüber Privaten wird jedoch verneint (Faccini Dori).
Indirekte Wirkung / richtlinienkonforme Auslegung: Nationale Normen sind „so weit wie möglich“ richtlinienkonform auszulegen (Von Colson, Marleasing).
Inzidente horizontale Wirkung: In bestimmten Konstellationen können Richtlinienverletzungen dazu führen, dass nationale Normen zwischen Privaten unangewendet bleiben
Für weitere Informationen zu Richtlinien siehe hier.
3. Auslegung von Unionsrecht
Bei der Auslegung von Unionsrecht gelten zwei wesentliche Auslegungsregeln, die europarechtskonforme Auslegung nationalen Rechts und die autonome Auslegung des Unionsrechts.
a) Europarechtskonforme Auslegung nationalen Rechts
Nationale Gerichte sind verpflichtet, ihr innerstaatliches Recht so weit wie möglich im Lichte des Unionsrechts auszulegen. Das gilt insbesondere für Richtlinien, aber auch allgemein für unionsrechtlich geprägte Normen.
Eine EU-Richtlinie schreibt vor, dass Verbraucher bei außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen ein 14-tägiges Widerrufsrecht haben müssen.
Das deutsche BGB enthält zwar eine Vorschrift zum Widerrufsrecht, diese war aber bereits vor Erlass der Richtlinie formuliert und spricht dort nur von „Haustürgeschäften“.
Die Gerichte sind nun verpflichtet, den Begriff „Haustürgeschäfte“ unionsrechtskonform so weit auszulegen, dass er auch die in der Richtlinie genannten Vertragssituationen (z. B. Verträge, die während einer Werbeveranstaltung im Bus geschlossen werden) erfasst. Dadurch wird die Schutzwirkung der Richtlinie in nationales Recht integriert, ohne dass der Gesetzgeber zunächst tätig werden muss.
Wäre der Wortlaut aber eindeutig nur auf Haustürsituationen im engeren Sinne beschränkt, dürfte eine Erweiterung darüber hinaus nicht erfolgen – eine contra legem-Auslegung wäre unzulässig.
Die Rechtsgrundlage für die Pflicht zur europarechtskonformen Auslegung ist die Loyalitätspflicht aus Art. 4 III EUV („effet utile“) und die Rechtsprechung des EuGH.
Konkret bedeutet dies, dass nationale Vorschriften teleologisch und systematisch so ausgelegt sind, dass sie mit den Vorgaben des Unionsrechts vereinbar sind. Diese Pflicht besteht auch bei bereits vor der Richtlinie erlassenem nationalen Recht. Die Grenze ist dabei aber wie immer der Wortlaut der nationalen Vorschrift. Eine contra legem-Auslegung ist unzulässig, da die Gerichte das nationale Recht nicht gegen dessen klaren Wortlaut auslegen dürfen.
b) Autonome Auslegung von Unionsrecht
Unionsrechtliche Begriffe sind unionsweit einheitlich und autonom auszulegen, nicht anhand der unterschiedlichen nationalen Rechtsordnungen.
Die Verbraucherkreditrichtlinie verwendet den Begriff „Verbraucher“. In Deutschland wird der Verbraucher im BGB (§ 13 BGB) als eine natürliche Person definiert, die ein Rechtsgeschäft zu Zwecken abschließt, die überwiegend weder ihrer gewerblichen noch ihrer selbständigen beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden können.
Würde man den Begriff „Verbraucher“ im Unionsrecht allein nach der deutschen Definition verstehen, könnte er sich von der Auslegung in anderen Mitgliedstaaten unterscheiden.
Deshalb legt der EuGH den Begriff unionsautonom aus: Ein „Verbraucher“ ist im unionsrechtlichen Kontext jede natürliche Person, die zu einem Zweck handelt, der nicht ihrer beruflichen Tätigkeit zugerechnet werden kann, unabhängig von den nationalen Abweichungen.
So wird sichergestellt, dass der Verbraucherbegriff in allen Mitgliedstaaten gleich verstanden wird und die Richtlinie ihre einheitliche Wirkung entfalten kann.
Dies entspricht dem Grundsatz der Einheit und Effektivität des Unionsrechts. Ziel ist es, zu verhindern, dass die Auslegung von unionsrechtlichen Begriffen in jedem Mitgliedstaat unterschiedlich ausfällt. So erfolgt die Sicherstellung einer einheitlichen Geltung und Wirksamkeit (effet utile).
Europarechtskonforme Auslegung: Pflicht für nationale Gerichte, das eigene Recht so auszulegen, dass es unionsrechtskonform ist.
Autonome Auslegung: Pflicht für nationale und Unionsgerichte, Unionsrecht selbstständig und einheitlich auszulegen, ohne Rückgriff auf nationale Definitionen.
4. Verhältnis zu nationalen Verfassungen
Ein besonders sensibler Bereich im Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht betrifft die nationalen Verfassungen. Der EuGH bejaht seit jeher einen umfassenden Anwendungsvorrang des Unionsrechts auch gegenüber Verfassungsrecht. Nationale Gerichte sind verpflichtet, kollidierendes innerstaatliches Recht unangewendet zu lassen, ohne dass es einer förmlichen Normverwerfung bedarf. Damit beansprucht das Unionsrecht eine quasi-verfassungsrechtliche Stellung innerhalb der Mitgliedstaaten.
Die nationalen Verfassungsgerichte, allen voran das Bundesverfassungsgericht, haben diesen umfassenden Vorrang allerdings nicht vorbehaltlos akzeptiert. In der Solange-Rechtsprechung entwickelte das BVerfG zunächst einen grundrechtlichen Prüfvorbehalt:
Solange I (1974) sah eine Kontrolle am Maßstab des Grundgesetzes vor,
Solange II (1986) verzichtete auf eine solche Kontrolle, solange ein im Wesentlichen gleichwertiger Grundrechtsschutz auf Unionsebene gewährleistet ist.
Später kamen weitere Vorbehalte bezüglich des Anwendungsvorrangs hinzu: In den Maastricht- und Lissabon-Urteilen betonte das BVerfG, dass die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU durch das Grundgesetz begrenzt sei (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung) und die Verfassungsidentität (Art. 79 III GG) auch gegenüber der EU gewahrt bleiben müsse. Hieraus leitet es eine Identitätskontrolle ab, die insbesondere die Unantastbarkeit der Menschenwürde, das Demokratieprinzip und die Staatsstrukturprinzipien schützt.
Hinzu kommt die Ultra-vires-Kontrolle: Danach überprüft das BVerfG, ob Unionsorgane im Rahmen der ihnen übertragenen Kompetenzen handeln.
Ein Beispiel ist das PSPP-Urteil (2020) zum Anleihekaufprogramm der EZB, in dem das BVerfG erstmals einen Unionsrechtsakt als ultra vires bezeichnete. Diese Entscheidung stieß europaweit auf Kritik, da sie in Spannung zum EuGH stand, der die Maßnahme für unionsrechtskonform erklärt hatte.
Das Grundgesetz ermächtigt zur Übertragung (Art. 23 I GG). Gleichzeitig setzt es Schranken für diese Übertragung (Art. 79 III GG, Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung). Das BVerfG prüft also nicht, ob EU-Recht am GG „scheitert“, sondern ob die Übertragungskompetenz überschritten wurde.
Ähnliche Vorbehalte existieren auch in anderen Mitgliedstaaten, etwa in Italien („counter-limits“-Doktrin) oder Polen, wobei die dortigen Konfrontationen teilweise eine andere politische Dimension haben. Die gemeinsame Linie ist jedoch, dass während der EuGH auf den absoluten Vorrang des Unionsrechts pocht, die nationalen Verfassungsgerichte in Ausnahmefällen die letzte Entscheidungskompetenz zum Schutz fundamentaler Verfassungsprinzipien beanspruchen. Insgesamt zeigt sich hier ein fortlaufender Verfassungsgerichts-Dialog. Der Regelfall bleibt der Vorrang des Unionsrechts, während nationale Verfassungsgerichte ihre Kontrollvorbehalte eher als „ultima ratio“ verstehen. Damit wird ein Gleichgewicht gesucht zwischen der Autonomie und Einheit des Unionsrechts einerseits und der Wahrung nationaler Verfassungsidentitäten andererseits.