I. Einleitung
Das Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union bildet das Kernstück der unionsrechtlichen Rechtssetzung und gewährleistet die demokratische Legitimation sekundären Unionsrechts. Maßgeblich ist dabei das Verfahren nach Art. 294 AEUV, das als ordentliches Gesetzgebungsverfahren die Regel bildet. Es beruht auf dem institutionellen Zusammenspiel von Europäischem Parlament, Rat und Kommission und soll eine Balance zwischen der repräsentativen Mitwirkung der Unionsbürgerinnen und -bürger, den Interessen der Mitgliedstaaten und der integrationspolitischen Gesamtverantwortung der Kommission sicherstellen.
Die unionsrechtliche Gesetzgebung ist nicht nur organisatorisch, sondern auch normativ gebunden. Nach Art. 6 EUV und Art. 51 GRCh sind die Unionsorgane bei der Rechtsetzung an die Grundrechtecharta gebunden. Damit stellt sich im Gesetzgebungsverfahren stets auch die Frage nach der Vereinbarkeit von Rechtsetzungsakten mit den Grundrechten sowie mit den in Art. 5 EUV verankerten Prinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit.
II. Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens
Art. 294 AEUV lässt sich der gesamte Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens entnehmen.
Beim deutschen Gesetzgebungsverfahren ist die Normierung auf mehrere Artikel verteilt und dadurch oft unübersichtlich ausgestaltet.
Das europäische Verfahren ist dagegen gut strukturiert und „Schritt für Schritt“ in Art. 294 AEUV dargestellt.
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Art. 294 I AEUV legt zunächst fest, dass das Verfahren des Art. 294 AEUV gilt, wenn in Verträgen hinsichtlich der Annahme eines Rechtsakts auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren verwiesen wird.
Art. 294 I AEUV:
„Wird in den Verträgen hinsichtlich der Annahme eines Rechtsakts auf das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Bezug genommen, so gilt das nachstehende Verfahren.“
1. Vorschlag der Kommission
Art. 294 II AEUV:
„Die Kommission unterbreitet dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag.“
Die zentrale Initiativbefugnis im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren liegt bei der Europäischen Kommission. Sie ist „Motor der Integration“ und sorgt dafür, dass Gesetzesinitiativen einheitlich vorbereitet und auf ihre Vereinbarkeit mit den Verträgen überprüft werden.
Der Vorschlag der Kommission (Art. 294 II AEUV) richtet sich nach den Maßgaben des Art. 293 AEUV. Änderungen während des Verfahrens sind grundsätzlich nur durch die Kommission selbst oder mit ihrer Zustimmung möglich.
Art. 293 I AEUV betrifft ausschließlich den Rat: „Wird der Rat aufgrund der Verträge auf Vorschlag der Kommission tätig, so kann er diesen Vorschlag nur einstimmig ändern [...].“ Art. 293 II AEUV regelt die Änderungsbefugnis der Kommission. Eine Bindung des Parlaments ergibt sich aus Art. 293 AEUV nicht.
Damit wird der Kommission eine agenda-setzende Rolle eingeräumt. Sie bündelt die integrationspolitische Verantwortung, wahrt die Interessen der Union als Ganzes und tritt zugleich als Hüterin der Verträge auf.
In der Praxis geht dem Vorschlag regelmäßig ein Konsultationsverfahren voraus, bei dem Interessenträger (Mitgliedstaaten, Verbände, NGOs, Öffentlichkeit) eingebunden werden. Dieses „Better Regulation“-Verfahren unterstreicht den demokratischen und partizipativen Charakter der Unionsgesetzgebung.
Wichtig ist, dass ohne Kommissionsvorschlag das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nicht beginnen kann. Nur in Ausnahmefällen (z. B. Art. 225, 241 AEUV) können Parlament oder Rat die Kommission auffordern, tätig zu werden, eine echte Initiativbefugnis besitzen sie jedoch nicht.
2. Parlament: 1. Lesung
Art. 294 III–VI AEUV:
„Erste Lesung
(3) Das Europäische Parlament legt seinen Standpunkt in erster Lesung fest und übermittelt ihn dem Rat.
(4) Billigt der Rat den Standpunkt des Europäischen Parlaments, so ist der betreffende Rechtsakt in der Fassung des Standpunkts des Europäischen Parlaments erlassen.
(5) Billigt der Rat den Standpunkt des Europäischen Parlaments nicht, so legt er seinen Standpunkt in erster Lesung fest und übermittelt ihn dem Europäischen Parlament.
(6) Der Rat unterrichtet das Europäische Parlament in allen Einzelheiten über die Gründe, aus denen er seinen Standpunkt in erster Lesung festgelegt hat. Die Kommission unterrichtet das Europäische Parlament in vollem Umfang über ihren Standpunkt.“
In der ersten Lesung kommt dem Europäischen Parlament eine zentrale Rolle zu. Es prüft den Kommissionsvorschlag und legt einen eigenen Standpunkt fest. Dies erfolgt in der Regel auf Grundlage des zuständigen Ausschusses (meistens des „Ausschusses für Rechtsetzung“ sowie fachspezifischer Ausschüsse).
Das Parlament kann den Vorschlag der Kommission unverändert billigen oder Änderungen vorschlagen. Etwaige Änderungen werden in Form von Änderungsanträgen beschlossen.
Wird der Standpunkt des Parlaments vom Rat vollumfänglich gebilligt, ist das Gesetzgebungsverfahren bereits nach der ersten Lesung abgeschlossen (Art. 294 IV AEUV). Andernfalls legt der Rat seinerseits einen Standpunkt in erster Lesung fest (Art. 294 V AEUV). Er ist verpflichtet, die Gründe hierfür detailliert mitzuteilen (Art. 294 VI AEUV). Damit soll Transparenz geschaffen und dem Parlament eine fundierte Grundlage für die zweite Lesung gegeben werden.
Praktisch endet das Verfahren häufig bereits in der 1. Lesung: Statistisch werden etwa 70–80 % der Rechtsakte schon nach der ersten Lesung angenommen, da sich die Organe frühzeitig informell („trilogweise“) abstimmen.
3. Parlament: 2. Lesung
Art. 294 VII–IX AEUV:
„Zweite Lesung
(7) Hat das Europäische Parlament binnen drei Monaten nach der Übermittlung
a) den Standpunkt des Rates in erster Lesung gebilligt oder sich nicht geäußert, so gilt der betreffende Rechtsakt als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen;
b) den Standpunkt des Rates in erster Lesung mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt, so gilt der vorgeschlagene Rechtsakt als nicht erlassen;
c) mit der Mehrheit seiner Mitglieder Abänderungen an dem Standpunkt des Rates in erster Lesung vorgeschlagen, so wird die abgeänderte Fassung dem Rat und der Kommission zugeleitet; die Kommission gibt eine Stellungnahme zu diesen Abänderungen ab.
(8) Hat der Rat binnen drei Monaten nach Eingang der Abänderungen des Europäischen
Parlaments mit qualifizierter Mehrheit
a) alle diese Abänderungen gebilligt, so gilt der betreffende Rechtsakt als erlassen;
b) nicht alle Abänderungen gebilligt, so beruft der Präsident des Rates im Einvernehmen mit dem Präsidenten des Europäischen Parlaments binnen sechs Wochen den Vermittlungsausschuss ein.
(9) Über Abänderungen, zu denen die Kommission eine ablehnende Stellungnahme abgegeben hat, beschließt der Rat einstimmig.“
Die zweite Lesung hat eine entscheidende Weichenstellungsfunktion:
Billigt das Parlament den Ratsstandpunkt oder äußert sich nicht binnen drei Monaten, ist der Rechtsakt erlassen (Art. 294 VII lit. a AEUV).
Lehnt es den Standpunkt des Rates mit der Mehrheit seiner Mitglieder ab, ist der Vorschlag endgültig gescheitert (Art. 294 VII lit. b AEUV).
Bringt das Parlament Änderungen ein, werden diese dem Rat erneut zur Entscheidung vorgelegt (Art. 294 VII lit. c AEUV).
Die Mehrheitserfordernisse sind in der 2. Lesung besonders streng: Für eine Ablehnung oder für Änderungsanträge bedarf es der Mehrheit aller Mitglieder (absolute Mehrheit), nicht nur der abgegebenen Stimmen. Dies soll sicherstellen, dass eine so einschneidende Entscheidung eine breite parlamentarische Legitimation trägt.
Der Rat kann die Änderungen mit qualifizierter Mehrheit annehmen (Art. 294 VIII lit. a AEUV).
Art. 16 IV 1 EUV:
„Ab dem 1. November 2014 gilt als qualifizierte Mehrheit eine Mehrheit von mindestens 55 % der Mitglieder des Rates, gebildet aus mindestens 15 Mitgliedern, sofern die von diesen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65 % der Bevölkerung der Union ausmachen.“
Bei Änderungen, die die Kommission ausdrücklich ablehnt, ist dagegen Einstimmigkeit erforderlich (Art. 294 IX AEUV). Diese Regelung stärkt die Stellung der Kommission als Wahrerin des Integrationsinteresses.
Gelingt im Rat keine vollständige Zustimmung, wird das Vermittlungsverfahren eingeleitet (Art. 294 VIII lit. b AEUV).
4. Vermittlungsverfahren
Art. 294 X–XII AEUV:
„Vermittlung
(10) Der Vermittlungsausschuss, der aus den Mitgliedern des Rates oder deren Vertretern und ebenso vielen das Europäische Parlament vertretenden Mitgliedern besteht, hat die Aufgabe, mit der qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates oder deren Vertretern und der Mehrheit der das Europäische Parlament vertretenden Mitglieder binnen sechs Wochen nach seiner Einberufung eine Einigung auf der Grundlage der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates in zweiter Lesung zu erzielen.
(11) Die Kommission nimmt an den Arbeiten des Vermittlungsausschusses teil und ergreift alle erforderlichen Initiativen, um auf eine Annäherung der Standpunkte des Europäischen Parlaments und des Rates hinzuwirken.
(12) Billigt der Vermittlungsausschuss binnen sechs Wochen nach seiner Einberufung keinen gemeinsamen Entwurf, so gilt der vorgeschlagene Rechtsakt als nicht erlassen.“
Das Vermittlungsverfahren ist Ausdruck der Gleichberechtigung von Rat und Parlament. Der Vermittlungsausschuss besteht aus Vertretern beider Organe in gleicher Anzahl und soll innerhalb von sechs Wochen einen gemeinsamen Entwurf erarbeiten. Erforderlich ist dabei sowohl eine qualifizierte Mehrheit auf Ratsseite als auch die Mehrheit der Parlamentarier im Ausschuss (Art. 294 X AEUV).
Die Kommission ist verpflichtet, an den Arbeiten teilzunehmen (Art. 294 XI AEUV). Sie soll moderieren und Lösungsvorschläge unterbreiten. In der Praxis ist sie damit das „Schmiermittel“ des Verfahrens.
Scheitert der Ausschuss und wird kein gemeinsamer Entwurf gefunden, ist der Gesetzgebungsvorschlag endgültig gescheitert (Art. 294 XII AEUV). Dies unterstreicht den Kompromisscharakter des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, da nur ein Interessenausgleich zwischen den beiden Gesetzgebern zum Erfolg führen kann.
5. Dritte Lesung
Art. 294 XIII, XIV AEUV:
„Dritte Lesung
(13) Billigt der Vermittlungsausschuss innerhalb dieser Frist einen gemeinsamen Entwurf, so verfügen das Europäische Parlament und der Rat ab dieser Billigung über eine Frist von sechs Wochen, um den betreffenden Rechtsakt entsprechend diesem Entwurf zu erlassen, wobei im Europäischen Parlament die Mehrheit der abgegebenen Stimmen und im Rat die qualifizierte Mehrheit erforderlich ist. Andernfalls gilt der vorgeschlagene Rechtsakt als nicht erlassen.
(14) Die in diesem Artikel genannten Fristen von drei Monaten beziehungsweise sechs Wochen werden auf Initiative des Europäischen Parlaments oder des Rates um höchstens einen Monat beziehungsweise zwei Wochen verlängert.“
Kommt im Vermittlungsausschuss ein gemeinsamer Entwurf zustande, folgt die dritte Lesung. Sowohl das Parlament als auch der Rat müssen den Entwurf binnen sechs Wochen billigen (Art. 294 XIII AEUV).
Die erforderlichen Mehrheiten unterscheiden sich:
Im Europäischen Parlament genügt die Mehrheit der abgegebenen Stimmen.
Im Rat ist eine qualifizierte Mehrheit erforderlich.
Diese Differenzierung zeigt, dass die demokratische Legitimation des Parlaments respektiert wird, ohne die Effizienz des Ratsbeschlusses zu gefährden.
Wird der Entwurf von einem der beiden Organe nicht angenommen, ist der Vorschlag gescheitert. Damit endet das ordentliche Gesetzgebungsverfahren endgültig.
Die in Art. 294 XIV AEUV vorgesehenen Fristverlängerungen (maximal ein Monat bzw. zwei Wochen) sichern Flexibilität, um Verhandlungen auch in komplexeren Materien noch zum Erfolg führen zu können.
III. Besondere Gesetzgebungsverfahren
Neben dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV kennt das Unionsrecht eine Reihe von besonderen Gesetzgebungsverfahren. Diese sind in den Verträgen verstreut geregelt und zeichnen sich dadurch aus, dass nicht Parlament und Rat gleichberechtigt mitwirken, sondern ein Organ das „Hauptgesetzgebungsorgan“ ist und das andere nur ein Mitwirkungsrecht hat.
Man unterscheidet im Wesentlichen zwei Grundtypen:
1. Annahme durch den Rat mit Beteiligung des Parlaments
Der Rat entscheidet hier als „Gesetzgeber“, das Parlament ist nur zu beteiligen (Anhörungs- oder Zustimmungsrecht).
Dies sind im Wesentlichen
Anhörungsverfahren: Das Parlament gibt eine Stellungnahme ab, die rechtlich nicht bindend ist, aber unverzichtbar eingeholt werden muss.
Zustimmungsverfahren: Das Parlament muss zustimmen, hat aber keine Änderungsmöglichkeit (bloßes Ja oder Nein).
2. Annahme durch das Parlament mit Beteiligung des Rates
Hier ist das Europäische Parlament das Hauptgesetzgebungsorgan, der Rat wirkt nur eingeschränkt mit.
Das Wahlverfahren für die Europawahlen regelt Art. 223 I AEUV (dort erstellt das Parlament einen Entwurf; der Rat beschließt einstimmig mit Zustimmung des Parlaments). Art. 223 II AEUV regelt dagegen das Abgeordnetenstatut (dort erlässt das Parlament aus eigener Initiative Verordnungen, mit Zustimmung des Rates).
Ordentliches Gesetzgebungsverfahren = Regelfall, ausdrücklich in Art. 294 AEUV geregelt, gleichberechtigte Mitwirkung von Parlament und Rat.
Besondere Gesetzgebungsverfahren = Ausnahme, nur wenn die Verträge dies ausdrücklich vorsehen. Sie sind Ausdruck einer differenzierten institutionellen Balance, die auf politisch sensiblen Feldern (z. B. Steuerrecht, Außenpolitik, Beitrittsfragen) den Mitgliedstaaten ein stärkeres Gewicht gibt.
Für die Klausur musst du nur das ordentliche Verfahren nach Art. 294 AEUV beherrschen. Die besonderen Verfahren werden hier nur der Vollständigkeit halber dargestellt.