I. Formlose außergerichtliche Rechtsbehelfe
Formlose außergerichtliche Rechtsbehelfe sind wichtige Mittel zur Kontrolle staatlichen Handelns. Sie ermöglichen es dem Bürger, sich gegen Verwaltungshandeln zu wenden oder auf ein bestimmtes Verhalten der Verwaltung hinzuwirken, ohne an die strengen Voraussetzungen förmlicher Rechtsbehelfe gebunden zu sein.
Rechtsbehelfe dienen allgemein der Überprüfung staatlichen Verhaltens. Sie sichern damit das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Diese Kontrolle kann entweder staatlich-intern, etwa durch Aufsicht, oder durch den Bürger selbst ausgelöst werden. Während förmliche Rechtsbehelfe meist gesetzlich geregelt sind und bestimmten Zulässigkeitsanforderungen unterliegen, zeichnen sich formlose Rechtsbehelfe gerade durch ihre niedrigschwellige Ausgestaltung aus.
II. Bedeutung und verfassungsrechtliche Grundlage
Die formlosen außergerichtlichen Rechtsbehelfe sind in der Regel nicht ausdrücklich gesetzlich ausgestaltet, sondern werden von der Rechtsordnung vorausgesetzt. Ihre verfassungsrechtliche Grundlage liegt in Art. 17 GG. Danach hat jedermann das Recht, sich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen oder an die Volksvertretung zu wenden.
Bitten sind auf ein zukünftiges Handeln oder Unterlassen gerichtet.
Beschwerden beziehen sich demgegenüber auf vergangenes oder gegenwärtiges Verhalten staatlicher Stellen.
Das Grundrecht ist inhaltlich weit gefasst. Es schützt Eingaben in eigener Sache ebenso wie Eingaben für andere oder im Allgemeininteresse. Der Bürger darf sich also nicht nur zur Wahrung eigener Rechte, sondern auch aus Gemeinwohlgründen an staatliche Stellen wenden.
1. Die Funktion des Art. 17 GG
Art. 17 GG trägt dem Gedanken Rechnung, dass menschliche Anliegen auch außerhalb förmlicher Verfahren und unabhängig von Fristen oder Bestandskraft staatlicher Entscheidungen Gehör finden können. Das Grundrecht eröffnet dem Bürger die Möglichkeit, sich „außer der Reihe“ an staatliche Stellen zu wenden und eine Prüfung oder Reaktion zu verlangen.
Gerade darin liegt die besondere Bedeutung des Petitionsrechts: Es verhindert, dass staatliches Verfahrensrecht allein darüber entscheidet, ob ein Anliegen überhaupt noch gehört wird. Auch wenn förmliche Rechtsmittel nicht mehr möglich sind, bleibt dem Bürger regelmäßig der Weg über den formlosen Rechtsbehelf eröffnet.
III. Erscheinungsformen formloser Rechtsbehelfe
Je nachdem, an wen sich der Bürger wendet, treten formlose Rechtsbehelfe in unterschiedlicher Gestalt auf.
1. Petition
Richtet sich die Eingabe an die Volksvertretung, spricht man von einer Petition. Zur Volksvertretung zählen nicht nur Bundestag und Landtage, sondern auch kommunale Vertretungskörperschaften wie Gemeinderäte.
2. Gegenvorstellung
Die Gegenvorstellung richtet sich an die Behörde, die eine bestimmte Maßnahme getroffen oder unterlassen hat. Der Bürger bittet diese Stelle darum, ihre Entscheidung nochmals zu überprüfen, aufzuheben, zu ändern oder die unterlassene Maßnahme nunmehr zu ergreifen.
3. Aufsichtsbeschwerde
Die Aufsichtsbeschwerde richtet sich an die übergeordnete Behörde. Sie zielt auf die Überprüfung der Sachentscheidung einer nachgeordneten Verwaltungsstelle und gegebenenfalls auf eine Weisung zur Korrektur. Geht es weiter an eine noch höhere Aufsichtsinstanz, spricht man teilweise von einer Oberaufsichtsbeschwerde.
Wichtig ist die richtige Begrifflichkeit: Sachlich zutreffend ist der Begriff Aufsichtsbeschwerde, nicht „Fachaufsichtsbeschwerde“.
4. Dienstaufsichtsbeschwerde
Die Dienstaufsichtsbeschwerde richtet sich an den Dienstvorgesetzten und betrifft das persönliche Verhalten eines Amtsträgers oder sonstigen Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Anders als bei der Aufsichtsbeschwerde geht es hier nicht um die sachliche Richtigkeit einer Verwaltungsentscheidung, sondern um das Verhalten gegenüber dem Bürger, etwa bei beleidigendem, unangemessenem oder diskriminierendem Auftreten.
IV. Voraussetzungen formloser außergerichtlicher Rechtsbehelfe
Formlose Rechtsbehelfe sind zwar niedrigschwellig, aber nicht völlig konturlos. Art. 17 GG gibt ihnen bestimmte Mindestanforderungen.
1. Tauglicher Gegenstand
Gegenstand eines formlosen Rechtsbehelfs kann grundsätzlich jede Form öffentlichen Verwaltungshandelns sein. Dazu zählen Verwaltungsakte ebenso wie sonstige Realakte, Unterlassungen oder das persönliche Verhalten öffentlicher Bediensteter. Auf die Rechtsnatur der Maßnahme kommt es nicht an.
Damit ist der Anwendungsbereich deutlich weiter als bei vielen förmlichen Rechtsbehelfen. Sogar die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft kann Gegenstand eines solchen Begehrens sein. Früher waren ausnahmsweise auch Gegenvorstellungen gegen gerichtliche Entscheidungen anerkannt, soweit diese auf grobem prozessualem Unrecht beruhten. Heute ist insoweit jedoch insbesondere die speziellere Anhörungsrüge zu beachten.
2. Keine Fristbindung
Formlose Rechtsbehelfe sind grundsätzlich an keine Fristen gebunden. Sie können daher auch noch erhoben werden, wenn förmliche Rechtsbehelfe bereits verfristet sind und eine Entscheidung bestandskräftig geworden ist.
Gerade das macht ihre praktische Bedeutung aus: Sie eröffnen dem Bürger einen zusätzlichen Weg, auch nach Ablauf formeller Fristen noch eine Reaktion der Verwaltung zu erreichen. Eine Ausnahme galt nur für bestimmte frühere Gegenvorstellungen gegen gerichtliche Entscheidungen; dort wurde aus prozessualen Gründen eine zeitliche Begrenzung anerkannt.
3. Keine Formbindung
Formlose Rechtsbehelfe sind grundsätzlich an keine bestimmte Form gebunden. Sie können insbesondere schriftlich, aber im Ausgangspunkt auch ohne strikte förmliche Anforderungen eingelegt werden.
Allerdings knüpft Art. 17 GG seinem Wortlaut nach an schriftliche Bitten oder Beschwerden an. Das bedeutet: Eine mündliche Eingabe ist nicht notwendig unzulässig, genießt aber nicht denselben grundrechtlichen Schutz. Zudem sollen anonyme oder völlig absenderlose Eingaben nicht vom Schutzbereich erfasst werden.
Wird eine Eingabe an eine unzuständige Stelle gerichtet, muss diese sie grundsätzlich an die zuständige Stelle weiterleiten oder dem Bürger jedenfalls die zuständige Stelle benennen. Der Zugang zu staatlichen Stellen soll nicht an Zuständigkeitsfragen scheitern.
4. Keine materielle Beschwer erforderlich
Der Bürger muss keine eigene Rechtsverletzung geltend machen. Er braucht weder darzulegen, in subjektiven Rechten verletzt zu sein, noch Beteiligter eines bestimmten Verwaltungsverfahrens zu sein.
Formlose Rechtsbehelfe stehen vielmehr jedermann offen. In diesem Sinne handelt es sich um eine Art Popularbeschwerde. Allerdings muss die Eingabe ein bestimmtes Begehren enthalten. Sie muss also auf ein Tätigwerden der angesprochenen Stelle gerichtet sein. Ein bloßes unverbindliches Äußern ohne konkretes Anliegen reicht nicht aus.
V. Inhalt des Petitionsrechts
Art. 17 GG vermittelt kein Recht auf Erfolg, wohl aber ein Recht auf ordnungsgemäße Behandlung der Eingabe. Der Bürger hat einen Anspruch auf einen sogenannten informatorischen Bescheid.
1. Anspruch auf Entgegennahme
Zunächst ist die zuständige Stelle verpflichtet, die Eingabe überhaupt entgegenzunehmen. Schon dies gehört zum geschützten Kern des Petitionsrechts.
Zum Schutzbereich gehört außerdem nicht nur die eigentliche Eingabe, sondern auch das Petitionieren als solches. Der Petent darf sein Anliegen vorbereiten, dafür werben und andere zur Unterstützung aufrufen, solange er sich im Rahmen der allgemeinen Gesetze bewegt.
2. Anspruch auf sachliche Prüfung
Das Petitionsrecht wäre wertlos, wenn die Eingabe nur entgegengenommen und anschließend abgelegt würde. Deshalb besteht auch ein Anspruch darauf, dass die Petition sachlich geprüft wird. Die zuständige Stelle muss sich also tatsächlich mit dem Inhalt befassen.
Bei Eingaben an die Volksvertretung ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn nicht das Plenum selbst, sondern ein Petitionsausschuss oder ein zuständiger Fachausschuss die Prüfung übernimmt. Entscheidend ist allein, dass Inhalt und Zielrichtung der Eingabe erfasst und in nachvollziehbarer Weise behandelt werden. Ein Anspruch auf bestimmte Ermittlungsmaßnahmen, Beweiserhebungen oder eine besonders intensive Sachaufklärung besteht dagegen nicht.
3. Anspruch auf Bescheidung
Zum Wesensgehalt des Art. 17 GG gehört ferner, dass die Petition beschieden wird. Der Bürger hat Anspruch auf eine Mitteilung, aus der er erkennen kann, wie mit seinem Anliegen verfahren wurde.
Nicht geschuldet ist jedoch eine Entscheidung im Sinne des Petenten. Ebenso wenig besteht ein Anspruch auf eine ausführliche Begründung oder auf inhaltliche Abhilfe. Art. 17 GG eröffnet kein zusätzliches gerichtsförmiges Verfahren neben Art. 19 Abs. 4 GG, sondern lediglich einen Anspruch darauf, dass das Anliegen zur Kenntnis genommen, geprüft und beschieden wird.
4. Verbrauch des Petitionsrechts bei Wiederholung
Wurde über eine Petition bereits entschieden, muss eine inhaltsgleiche erneute Eingabe ohne neues Vorbringen grundsätzlich nicht nochmals sachlich beschieden werden. Insoweit ist das Petitionsrecht „verbraucht“.
Allerdings muss die angesprochene Stelle jedenfalls prüfen, ob tatsächlich dieselbe Angelegenheit erneut vorgetragen wird oder ob neues Vorbringen vorliegt. Auch eine wiederholte Eingabe fällt also zunächst noch in den Schutzbereich des Art. 17 GG.
VI. Prozessuale Einordnung
Auch wenn das Petitionsrecht vor Gericht eher selten eine große Rolle spielt, wirft es einige klassische prozessuale Fragen auf.
1. Kein Verwaltungsakt
Petitionsbescheide sind nach herrschender Meinung keine Verwaltungsakte. Sie enthalten keine Regelung, sondern dokumentieren lediglich die Erfüllung der aus Art. 17 GG folgenden Pflicht zur Behandlung der Eingabe.
Deshalb ist bei einer unterbliebenen oder fehlerhaften Bescheidung nicht die Anfechtungsklage, sondern grundsätzlich die allgemeine Leistungsklage statthaft.
2. Prozessfähigkeit
Auch geschäfts- und prozessunfähige Personen können, soweit es um ihr Petitionsrecht geht, selbst prozessfähig sein. Maßgeblich ist, dass sie ihre Gedanken in Form einer Petition zum Ausdruck bringen können.
Diese Ausnahme erklärt sich aus der besonderen Funktion des Art. 17 GG. Das Grundrecht soll gerade einen niederschwelligen Zugang zur staatlichen Stelle gewährleisten und darf deshalb nicht durch zu hohe prozessuale Anforderungen entwertet werden.
VII. Bedeutung im Verhältnis zu förmlichen Rechtsbehelfen
Formlose und förmliche Rechtsbehelfe stehen nicht in einem Ausschließlichkeitsverhältnis, sondern ergänzen einander.
1. Bedeutung im Amtshaftungsrecht
Praktische Relevanz können formlose Rechtsbehelfe insbesondere im Rahmen des Amtshaftungsrechts gewinnen. Nach § 839 Abs. 3 BGB entfällt eine Ersatzpflicht, wenn der Geschädigte schuldhaft unterlassen hat, den Schaden durch Einlegung eines Rechtsmittels abzuwenden.
Der Begriff des Rechtsmittels wird in diesem Zusammenhang weit verstanden. Erfasst sein können auch formlose außergerichtliche Rechtsbehelfe wie die Gegenvorstellung oder die Dienstaufsichtsbeschwerde. Wer eine naheliegende Abhilfemöglichkeit nicht nutzt, kann daher unter Umständen spätere Schadensersatzansprüche verlieren.
2. Nebeneinander mit förmlichen Rechtsbehelfen
Formlose und förmliche Rechtsbehelfe können unabhängig voneinander eingelegt werden. Sie schließen sich nicht gegenseitig aus und können sogar gleichzeitig nebeneinander verfolgt werden.
Auch die verschiedenen Arten formloser Rechtsbehelfe können kombiniert werden. So ist es etwa möglich, sowohl eine Gegenvorstellung bei der Ausgangsbehörde als auch eine Aufsichtsbeschwerde bei der übergeordneten Behörde einzulegen. Dann kommen mehrere Bescheidungen durch verschiedene Stellen in Betracht.
VIII. Eingriffe in das Petitionsrecht
Bleibt der Staat hinter den dargestellten Anforderungen zurück, liegt ein Eingriff in Art. 17 GG vor. Da das Grundrecht keinen ausdrücklichen Gesetzesvorbehalt enthält, können Eingriffe nur durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt werden.
Das zeigt, dass das Petitionsrecht verfassungsrechtlich ernst zu nehmen ist. Es handelt sich nicht bloß um eine unverbindliche Kommunikationsmöglichkeit, sondern um ein subjektives öffentliches Recht mit eigenem Schutzgehalt. In besonderen Ausnahmesituationen kann eine Beschränkung allerdings zulässig sein, etwa zum Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter.
IX. Abgrenzung zu förmlichen Rechtsbehelfen
Förmliche Rechtsbehelfe unterscheiden sich von formlosen vor allem durch ihre strengeren Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sie sind meist an bestimmte Formen und Fristen gebunden und setzen regelmäßig eine materielle Beschwer voraus.
Zudem vermitteln sie bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen nicht nur einen Anspruch auf Bescheidung, sondern einen Anspruch auf Entscheidung in der Sache. Während formlose Rechtsbehelfe vorrangig der Wahrnehmung und Prüfung eines Anliegens dienen, sind förmliche Rechtsbehelfe typischerweise auf die verbindliche rechtliche Kontrolle einer Maßnahme gerichtet.
Wichtige Beispiele förmlicher Rechtsbehelfe sind der Widerspruch nach §§ 68 ff. VwGO, verwaltungsgerichtliche Klagen wie Anfechtungs- und Verpflichtungsklage sowie gerichtliche Anträge im vorläufigen Rechtsschutz.
X. Abgrenzung zu anderen grundrechtlichen Betätigungen
Nicht jede an den Staat gerichtete Äußerung fällt unter Art. 17 GG. Deshalb ist eine Abgrenzung zu anderen Grundrechten erforderlich.
Reine Meinungsäußerungen werden durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt. Der Zugang zu Informationsquellen wie Archivalien oder Amtsblättern richtet sich nach Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Informationsfreiheit. Förmliche Rechtsbehelfe und Rechtsmittel werden dagegen durch Art. 19 Abs. 4 GG geprägt.
Art. 17 GG schützt somit spezifisch das Recht, sich mit Bitten und Beschwerden an staatliche Stellen oder Volksvertretungen zu wenden. Sein Schwerpunkt liegt nicht in der freien Meinungskundgabe, sondern in der auf staatliche Behandlung gerichteten Eingabe.
XI. Fazit
Formlose außergerichtliche Rechtsbehelfe sind ein eigenständiges und praktisch bedeutsames Instrument zur Kontrolle staatlichen Handelns. Ihre verfassungsrechtliche Grundlage liegt in Art. 17 GG. Sie ermöglichen es jedermann, Bitten und Beschwerden an staatliche Stellen oder Volksvertretungen zu richten, ohne an Fristen, Formen oder die Geltendmachung eigener Rechte gebunden zu sein.
Geschützt ist nicht der Erfolg des Begehrens, wohl aber seine Entgegennahme, sachliche Prüfung und Bescheidung. Damit stellen Petition, Gegenvorstellung, Aufsichtsbeschwerde und Dienstaufsichtsbeschwerde niederschwellige, aber rechtlich ernst zu nehmende Möglichkeiten dar, auf Verwaltung und Parlament einzuwirken. Gerade im Zusammenspiel mit den förmlichen Rechtsbehelfen zeigen sie, dass das Verwaltungsrecht nicht nur von strengen Verfahrensregeln, sondern auch von offenen Kommunikationswegen zwischen Bürger und Staat geprägt ist.
