I. Einleitung
Die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 I 1 GG bilden das verfassungsrechtliche Fundament, auf dem die demokratische Legitimation des Deutschen Bundestages ruht. Ihre Verankerung im Grundgesetz garantiert, dass jede Bundestagswahl nicht nur ein politischer Wettbewerb, sondern zugleich ein rechtsstaatlich kontrollierter Vorgang ist, der die Willensbildung des Volkes unverfälscht in staatliche Herrschaft übersetzt.
Art. 38 I 1 GG ist nicht nur objektives Verfassungsrecht, sondern vermittelt ein grundrechtsgleiches Recht (Art. 94 I Nr. 4a GG).
Klausurtipp
Die Wahlrechtsgrundsätze werden fast immer prozessual eingekleidet und im Rahmen einer staatsorganisationsrechtlichen Klageart relevant
II. Die einzelnen Wahlrechtsgrundsätze
Im Folgenden geht es um die Wahlrechtsgrundsätze im Einzelnen. Bis auf einen Grundsatz ergeben sich alle direkt aus Art. 38 I 1 GG.
Zitat
Art. 38 I 1 GG
“Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.”
1. Allgemeinheit der Wahl
Zunächst geht es um die Allgemeinheit der Wahl.
Diese umfasst ein aktives und passives Wahlrecht aller Bevölkerungsgruppen, also das Recht zu wählen und gewählt zu werden. Das aktive Wahlrecht besteht grundsätzlich mit Vollendung des 18. Lebensjahres, das passive Wahlrecht mit Erreichen der Volljährigkeit (Art. 38 II GG). Der Grund ist, dass das Wahlrecht ein zentrales Element der demokratischen Staatsordnung ist. Damit Wahlen tatsächlich zu einer legitimen Volksvertretung führen, müssen die Wähler in der Lage sein, reflektierte und eigenständige Entscheidungen zu treffen. Es setzt die Fähigkeit zur eigenständigen politischen Willensbildung voraus, welche Kleinkindern und Minderjährigen in der Regel fehlt.
Es steht grundsätzlich nur Deutschen im Sinne des Art. 116 GG zu, denn "Volk" im Sinne des Art. 20 II 1 GG meint das deutsche Staatsvolk. Dies ergibt sich aus der Auslegung des Art. 20 II GG und § 12 I BWahlG. Dies umfasst ebenfalls sogenannte Auslandsdeutsche, also Deutsche im Sinne des Art. 116 I GG, die am Wahltag außerhalb Deutschlands ihre Wohnung oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben. Sie sind nach § 12 II 1 BWahlG nur wahlberechtigt, sofern sie entweder
nach Vollendung ihres 14. Lebensjahres mindestens drei Monate ununterbrochen in der Bundesrepublik eine Wohnung gehabt haben und dieser Aufenthalt nicht länger als 25 Jahre zurückliegt oder
aus anderen Gründen persönlich und unmittelbar Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der BR Deutschland erworben haben und von ihnen betroffen sind.
Die Allgemeinheit schützt demnach vor dem unberechtigten Ausschluss wahlberechtigter Bürger von der Wahl.
Ein berechtigter Ausschluss ist nur unter den Voraussetzungen des § 13 BWahlG gegeben, also durch Urteil im Strafverfahren.
Zitat
§ 13 BWahlG
“Ausgeschlossen vom Wahlrecht ist, wer infolge Richterspruchs das Wahlrecht nicht besitzt.”
Beispiel
M ist deutscher Staatsbürger und über 18 Jahre alt. Eigentlich erfüllt er damit alle Voraussetzungen, um an der Bundestagswahl teilzunehmen. Allerdings wurde M vor einigen Jahren wegen schwerer Straftaten verurteilt, und das Gericht hat ihm im Strafurteil ausdrücklich das Wahlrecht entzogen. Dieser Wahlausschluss erfolgte also durch einen Richterspruch und ist damit rechtlich zulässig gemäß § 13 BWahlG.
Hätte jedoch eine Behörde oder ein Wahlleiter M eigenmächtig ohne richterliche Entscheidung von der Wahl ausgeschlossen, wäre das ein unzulässiger Eingriff in die Allgemeinheit der Wahl.
2. Unmittelbarkeit der Wahl
Der nächste Grundsatz ist die Unmittelbarkeit der Wahl.
Dieser legt fest, dass die Wahl der Abgeordneten durch die Wähler selbst und direkt erfolgt. Es darf also zwischen der Wählerstimme und der Ermittlung der Abgeordnetensitze keine weitere Entscheidungsinstanz liegen.
Definition
Eine Wahl ist unmittelbar, wenn zwischen der Wählerstimme und der Bestimmung der Abgeordneten keine weitere Entscheidungsinstanz (z. B. Wahlmänner) zwischengeschaltet ist (Art. 38 I 1 GG).
Dies wäre nicht der Fall, wenn z. B. Wahlmänner zwischengeschaltet wären. Denn hierbei stimmt das Ergebnis der Stimmen der Wahlmänner nicht zwangsweise mit den ursprünglichen Stimmen überein, mit denen die Wahlmänner gewählt wurden.
Problem
Vereinbarkeit der Listenwahl mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit
Im BWahlG ist für die Bundestagswahl neben den Direktstimmen die sogenannte Listenwahl vorgesehen. Die Listenwahl ist die Wahl von Kandidaten auf einer Landesliste einer Partei; sie ist in §§ 27 ff. BWahlG geregelt. Diese Listen werden von den Parteien vor der Wahl aufgestellt. Fraglich ist, ob die Listenwahl und das spätere Nachrücken mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl vereinbar sind.
Die Stimmenanteile, die eine Partei über die Zweitstimme erhält, entscheiden maßgeblich darüber, wie viele Sitze ihr im Bundestag zustehen. Nach § 28 III BWahlG hat der Landeswahlleiter die Landeslisten spätestens am 48. Tage vor der Wahl öffentlich bekannt zu machen. Da die Listen somit vor der Wahl aufgestellt werden und bekannt sind, liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit vor.
Auch wenn ein Abgeordneter nachträglich ausscheidet, etwa durch Rücktritt oder persönliche Entscheidung, stellt die Nachbesetzung durch die nächste Person auf der Landesliste keinen Verstoß gegen die Unmittelbarkeit der Wahl dar. Der Wähler kann die Reihenfolge nicht verändern, er kennt sie aber und billigt sie mit seiner Zweitstimme.
Das Nachrücken tritt bei jedem nachträglichen Ausscheiden eines Listenabgeordneten ein - etwa durch Tod oder Mandatsniederlegung - und folgt allein der von den Wählern bei der Wahl festgelegten Listenreihenfolge. Auf den Grund des Ausscheidens kommt es nicht an.
Ergebnis: Da die Landeslisten bereits vor der Wahl aufgestellt und öffentlich bekannt gemacht werden und auch das Nachrücken unmittelbar dem von den Wählern bestimmten Listenergebnis folgt, verstößt die Listenwahl nicht gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl.
3. Freiheit der Wahl
Der Grundsatz der Freiheit der Wahl deckt verschiedene Aspekte ab.
Er garantiert vor allem, dass die Wahlausübung ohne direkten oder indirekten Zwang oder sonstige Umstände nicht beeinflusst wird.
Beispiel
Ein Bürgermeister einer Kleinstadt kündigt öffentlich an, dass Bürger, die bei der kommenden Bundestagswahl eine bestimmte Oppositionspartei wählen, mit Nachteilen bei der Vergabe von städtischen Fördermitteln oder Bauanträgen rechnen müssten.
In diesen Fällen ist auch immer an das Demokratieprinzip zu denken, da Verstöße regelmäßig auch Verstöße gegen das Demokratieprinzip darstellen.
Wahlwerbung und Wahlkampf sind grundsätzlich zulässig. Dabei spielt aber das sich aus dem Freiheitsgrundsatz ergebende staatliche Neutralitätsgebot eine wichtige Rolle.
Es verpflichtet staatliche Organe dazu, sich im Vorfeld von Wahlen politisch neutral zu verhalten und keine Einflussnahme auf die Willensbildung der Bürger auszuüben. Staatliche Stellen dürfen insbesondere ihre Amtsautorität, Ressourcen oder Informationskanäle nicht zur Unterstützung oder Bekämpfung bestimmter Parteien oder Kandidaten einsetzen. Dieses Gebot sichert die freie und unbeeinflusste Entscheidung der Wähler und ist damit eine zentrale Voraussetzung für demokratische Wahlen.
Die Freiheit der Wahl hat neben den verfassungsrechtlichen Aspekten auch eine strafrechtliche Relevanz. § 108 I StGB enthält den Straftatbestand der Wählernötigung.
Zitat
§ 108 StGB
“Wer rechtswidrig mit Gewalt, durch Drohung mit einem empfindlichen Übel, durch Missbrauch eines beruflichen oder wirtschaftlichen Abhängigkeitsverhältnisses oder durch sonstigen wirtschaftlichen Druck einen anderen nötigt oder hindert, zu wählen oder sein Wahlrecht in einem bestimmten Sinne auszuüben, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe, in besonders schweren Fällen mit Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu zehn Jahren bestraft.”
Daneben ist in § 108a StGB die Wählertäuschung und in § 108b StGB die Wählerbestechung geregelt.
Zudem ist in diesem Kontext § 32 I BWahlG zu beachten. Dieser legt fest, dass in Wahllokalen sowie in und an dem Gebäude sowie unmittelbar vor dem Zugang jegliche Art von Wahlwerbung in Wort, Ton, Schrift und Bild verboten ist.
4. Gleichheit der Wahl
Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert die Gleichheit bezüglich des gesamten Wahlvorgangs. Dies gilt sowohl aufseiten der Wähler, als auch auf Seiten der Parteien (i.V.m. Art. 21 I GG).
Gesichert wird die Gleichheit der Wählerstimmen dadurch, dass jede Stimme den gleichen Zählwert und den gleichen Erfolgswert hat. Der Zählwert besagt, dass jede abgegebene Stimme bei der Stimmenauszählung mit dem gleichen Gewicht berücksichtigt wird, jede Stimme zählt also „eins“. Der Erfolgswert bedeutet darüber hinaus, dass jede Stimme grundsätzlich die gleiche rechtliche Chance haben muss, sich im Wahlergebnis auszuwirken, also den gleichen Einfluss auf die Mandatsverteilung hat. Diese beiden Aspekte zusammen gewährleisten die formale und materielle Gleichheit der Wahl.
Besonders der Erfolgswert kann durch bestimmte Wahlsysteme beeinträchtigt werden, etwa durch Sperrklauseln wie die 5%-Hürde, Überhang- und Ausgleichsmandate oder durch unterschiedliche Erfolgswahrscheinlichkeiten je nach Wahlkreisgröße. Solche Regelungen sind aber dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt und verhältnismäßig ausgestaltet sind. Das BVerfG prüft in diesem Zusammenhang, ob die Gleichheit der Wahl in ihrem Kern gewahrt bleibt und etwaige Differenzierungen sachlich begründet sind.
Merke
Wahlrechtsreform 2023: keine Überhangmandate mehr
Lange war umstritten, ob Überhangmandate gegen die Gleichheit der Wahl verstoßen. Mit der Wahlrechtsreform vom 08.06.2023, die erstmals bei der Bundestagswahl 2025 angewandt wurde, hat sich die Frage erledigt: Überhang- und Ausgleichsmandate sind entfallen, der Bundestag hat eine feste Größe von 630 Sitzen (§ 1 I 1 BWahlG).
Die Sitzverteilung richtet sich seitdem allein nach den Zweitstimmen. Ein gewonnener Wahlkreis führt nur dann zu einem Mandat, wenn er durch das Zweitstimmenergebnis der Partei gedeckt ist (sogenannte Zweitstimmendeckung, § 1 III 2, § 6 I BWahlG). Überschüssige Direktmandate verfallen. Es kann also vorkommen, dass ein Bewerber die meisten Erststimmen in seinem Wahlkreis erhält und trotzdem nicht in den Bundestag einzieht.
Beispiel 1 (Direktmandate ≤ Zweitstimmensitze): Partei A stehen nach ihrem Zweitstimmenergebnis 50 Sitze zu. In den Wahlkreisen gewinnt sie 30 Direktmandate. → Alle 30 Direktkandidaten ziehen in den Bundestag ein, die übrigen 20 Sitze werden über die Liste vergeben.
Beispiel 2 (Direktmandate > Zweitstimmensitze): Partei B stehen nach ihrem Zweitstimmenergebnis 10 Sitze zu. In den Wahlkreisen gewinnt sie aber 15 Direktmandate. → Nur 10 Direktkandidaten ziehen ein, die fünf überschüssigen Direktmandate verfallen. Welche zehn den Sitz erhalten, bestimmt § 6 I 2, 4 BWahlG: Die Wahlkreissieger einer Partei werden je Land nach fallendem Erststimmenanteil gereiht; in dieser Reihenfolge werden die Sitze vergeben.
Mit Urteil vom 30.07.2024 (2 BvF 1/23 u.a.) hat das Bundesverfassungsgericht das neue Sitzzuteilungsverfahren einschließlich der Zweitstimmendeckung für verfassungsgemäß erklärt. Verfassungswidrig ist dagegen die Fünf-Prozent-Sperrklausel, soweit die Reform die Grundmandatsklausel ersatzlos gestrichen hat: Ohne eine solche Auffangregelung verletzt sie die Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 I i.V.m. Art. 38 I 1 GG).
Der Gesetzgeber hat die Sperrklausel bislang nicht neu geregelt. Es gilt daher die Übergangsanordnung des Gerichts: Parteien mit weniger als fünf Prozent der Zweitstimmen bleiben bei der Sitzverteilung nur dann unberücksichtigt, wenn ihre Bewerber in weniger als drei Wahlkreisen die meisten Erststimmen erhalten haben. Wer die Fünf-Prozent-Hürde verfehlt, aber mindestens drei Direktmandate gewinnt, wird also weiterhin mit dem vollen Anteil seiner Zweitstimmen berücksichtigt.
5. Geheimheit der Wahl
Der Grundsatz der Geheimheit der Wahl stützt sich vor allem auf Art. 38 I GG, der durch § 33 BWahlG einfachgesetzlich konkretisiert wird.
Zitat
§ 33 BWahlG
“Es sind Vorkehrungen dafür zu treffen, dass der Wähler den Stimmzettel unbeobachtet kennzeichnen und falten kann. Für die Aufnahme der Stimmzettel sind Wahlurnen zu verwenden, die die Wahrung des Wahlgeheimnisses sicherstellen.”
Er gewährleistet, dass jede Wählerin und jeder Wähler die jeweilige Stimme ohne Kenntnisnahme durch Dritte abgeben kann. Niemand soll gezwungen werden oder in Versuchung geraten, seine Wahlentscheidung offenzulegen, weder vor noch nach der Stimmabgabe. Die Geheimhaltung schützt somit die innere Entscheidungsfreiheit und verhindert sozialen, beruflichen oder politischen Druck. Der Staat ist verpflichtet, organisatorische und technische Vorkehrungen zu treffen, die sicherstellen, dass die Stimmabgabe unbeobachtet erfolgt, etwa durch Wahlurnen, Wahlkabinen oder geschlossene Wahlumschläge. Ein freiwilliger Verzicht auf die Geheimhaltung (z. B. durch öffentliches Abstimmen) ist zwar möglich, staatlich aber nicht zu fördern, da dies mittelbar die Wahlfreiheit anderer gefährden könnte.
Problem
Vereinbarkeit der Briefwahl mit dem Grundsatz der geheimen Wahl
Bei der Urnenwahl im Wahllokal wird die Geheimhaltung der Stimmabgabe institutionell sichergestellt, etwa durch Wahlkabinen und das Prinzip der unbeobachteten Stimmabgabe. Demgegenüber erfolgt die Stimmabgabe bei der Briefwahl im privaten Bereich ohne staatliche Kontrolle, sodass eine Einflussnahme oder Überwachung durch Dritte nicht ausgeschlossen werden kann. Fraglich ist daher, ob die Briefwahl mit dem Grundsatz der geheimen Wahl aus Art. 38 I 1 GG vereinbar ist.
Bedenken: Gegen die Zulässigkeit der Briefwahl spricht, dass die geheime Stimmabgabe außerhalb des Wahllokals nicht gewährleistet werden kann. Es besteht die Gefahr, dass Dritte die Stimmabgabe beobachten oder auf den Wähler Einfluss nehmen, sodass der Schutz der Wahlfreiheit und der Geheimhaltung beeinträchtigt sein könnte.
Rspr.: Das BVerfG hält die Briefwahl gleichwohl grundsätzlich für zulässig. Der Grundsatz der geheimen Wahl steht in einem Spannungsverhältnis zum Grundsatz der allgemeinen Wahl, der eine möglichst umfassende Teilnahme aller Wahlberechtigten gebietet. Die Briefwahl ist danach gerechtfertigt, solange sie aus praktischen Gründen notwendig ist, um bestimmten Bevölkerungsgruppen die Teilnahme an der Wahl überhaupt zu ermöglichen, und der Gesetzgeber Vorkehrungen trifft, um Missbrauch so weit wie möglich zu verhindern.
Ergebnis: Die Briefwahl stellt eine zulässige Ausnahme vom Grundsatz der geheimen Wahl dar, sofern sie verhältnismäßig ausgestaltet ist und das Vertrauen in die Integrität der Wahl nicht erschüttert wird. Es gilt der Vorrang der Allgemeinheit der Wahl, soweit dies zur Ermöglichung der Teilnahme erforderlich ist und Missbrauchsvorkehrungen bestehen.
Auch hier kann zudem eine strafrechtliche Komponente relevant werden. § 107 StGB enthält den Straftatbestand der Wahlbehinderung.
6. Öffentlichkeit der Wahl
Neben den behandelten, geschriebenen Wahlrechtsgrundsätzen des Art. 38 I 1 GG besteht mit dem der Öffentlichkeit der Wahl ein weiterer, ungeschriebener Grundsatz.
Dieser wird aus dem Demokratieprinzip i.V.m. Art. 38 GG hergeleitet.
Er besagt, dass alle wesentlichen Schritte einer Wahl, vor allem aber die Stimmabgabe, nachträglich kontrolliert und nachvollzogen werden können müssen. Dies wird zum Beispiel durch die Möglichkeit erreicht, Stimmbögen nachzuvollziehen. Bei Wahlcomputern ist diese Kontrolle jedoch nicht gewährleistet, wenn lediglich ein elektronisches Ergebnis ohne entsprechende Kennzeichnung oder Ausdruck bereitgestellt wird.
III. Wahlen auf Landesebene
Für Wahlen auf Landesebene richten sich die Wahlrechtsgrundsätze nach Art. 28 I 2 GG. Dieser regelt die gleichen Wahlrechtsgrundsätze, wie sie auf Bundesebene gegeben sind, für die Landesebene.
Zitat
Art. 28 I 2 GG
“In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.”
Art. 28 I 3 GG regelt das Kommunalwahlrecht für Unionsbürger und stellt eine Durchbrechung des Grundsatzes dar, dass nur Deutsche wahlberechtigt sind.
IV. Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht
Verstöße gegen die Wahlrechtsgrundsätze lassen sich vor dem Bundesverfassungsgericht auf unterschiedlichen Wegen geltend machen.
Wendet sich eine politische Partei gegen eine Beeinträchtigung ihrer Wettbewerbsstellung, ist das Organstreitverfahren der praktisch wichtigste Weg (Art. 94 I Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG). Parteien sind darin nach ständiger Rechtsprechung als „andere Beteiligte" antragsberechtigt, weil sie nach Art. 21 I GG an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Gerügt wird typischerweise eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit, etwa durch eine Sperrklausel oder durch neutralitätswidriges Verhalten von Regierungsmitgliedern im Wahlkampf. Auch das Urteil zur Wahlrechtsreform vom 30.07.2024 erging teilweise in Organstreitverfahren.
Richtet sich das Verfahren unmittelbar gegen Vorschriften des BWahlG oder der Bundeswahlordnung (BWO), kommt die abstrakte Normenkontrolle in Betracht. Antragsberechtigt sind allerdings nur die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages (Art. 94 I Nr. 2 GG).
Gegen eine bereits durchgeführte Wahl ist die Wahlprüfungsbeschwerde nach Art. 41 II GG i.V.m. § 48 BVerfGG statthaft. Sie setzt ein erfolgloses Einspruchsverfahren voraus: Der Wahlberechtigte muss zunächst Einspruch beim Deutschen Bundestag einlegen (§ 2 II, III WahlPrG). Über den Einspruch entscheidet der Bundestag durch Beschluss (Art. 41 I 1 GG); der Wahlprüfungsausschuss bereitet die Entscheidung lediglich vor. Begründet ist die Wahlprüfungsbeschwerde, wenn bei der Wahl gegen Wahlrechtsgrundsätze des Grundgesetzes oder gegen einfachgesetzliche Wahlvorschriften verstoßen wurde und sich der Wahlfehler auf die Sitzverteilung ausgewirkt haben kann (sogenannte Mandatsrelevanz). Der Nachweis, dass die Wahl ohne den Fehler tatsächlich anders ausgegangen wäre, ist nicht erforderlich.
