I. Einleitung
Die Bundesregierung ist eines der zentralen Verfassungsorgane im Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Ihre rechtlichen Grundlagen finden sich in den Art. 62 ff. GG. Als oberstes Organ der Exekutive ist sie für die politische Leitung und Steuerung des Bundes verantwortlich und trägt damit maßgeblich zur Umsetzung der vom Parlament beschlossenen Gesetze bei.
II. Zusammensetzung, Art. 62 GG
Die Zusammensetzung der Bundesregierung ist in Art. 62 GG geregelt.
Zitat
Art. 62 GG:
“Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern.”
Gemeinsam bilden sie das Kabinett und tragen die Verantwortung für die Umsetzung der politischen Agenda.
1. Der Bundeskanzler
Der Bundeskanzler ist die zentrale Figur der Bundesregierung und prägt maßgeblich die politische Führung des Bundes. Gewählt vom Bundestag und vom Bundespräsidenten ernannt, leitet er die Regierungsgeschäfte und bestimmt die Grundlinien der Politik.
a) Wahl und Ernennung, Art. 63 f. GG
Die Wahl des Bundeskanzlers ist in Art. 63 GG geregelt und erfolgt in einem mehrstufigen Verfahren, das in drei Wahlphasen unterteilt werden kann. Ziel dessen ist es, sicherzustellen, dass der Bundeskanzler idealerweise auf einer stabilen Parlamentsmehrheit beruht, zugleich aber auch eine handlungsfähige Regierung auch bei fehlender Mehrheit gebildet werden kann.
aa) Erste Wahlphase, Art. 63 I, II GG
In der ersten Wahlphase schlägt der Bundespräsident einen Kandidaten oder eine Kandidatin vor. Der Bundestag wählt daraufhin ohne Aussprache (Art. 63 I GG). Gewählt ist, wer die absolute Mehrheit der Mitglieder des Bundestages (sogenannte Kanzlermehrheit) erreicht (Art. 63 II 1 GG). Der Gewählte wird dann vom Bundespräsidenten ernannt (Art. 63 II 2).
bb) Zweite Wahlphase, Art. 63 III GG
Wird der Vorschlag des Bundespräsidenten nicht gewählt, kann der Bundestag innerhalb von 14 Tagen selbst einen Bundeskanzler wählen. Auch hier ist wiederum die absolute Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erforderlich. Ein erfolgreich gewählter Kandidat ist vom Bundespräsidenten zu ernennen.
cc) Dritte Wahlphase, Art. 63 IV GG
Kommt innerhalb der 14-Tage-Frist keine Wahl zustande, findet unverzüglich ein neuer Wahlgang statt. In diesem letzten Schritt reicht eine relative Mehrheit, also die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, aus. Erreicht der Kandidat dennoch die Kanzlermehrheit, muss der Bundespräsident ihn binnen sieben Tagen ernennen. Wird nur die relative Mehrheit erreicht, kann der Bundespräsident den Kandidaten ernennen oder den Bundestag auflösen, was zu Neuwahlen führt.
Diese Regelung schafft einen Ausgleich zwischen dem Willen des Parlaments und der Rolle des Bundespräsidenten und soll gewährleisten, dass der Bundeskanzler im Regelfall auf eine stabile Parlamentsmehrheit gestützt ist. Gleichzeitig bietet das Verfahren Mechanismen, um politische Blockaden bei der Regierungsbildung zu verhindern.
b) Kompetenzen und Prinzipien, Art. 65 GG
Die innere Arbeitsweise der Bundesregierung und die Stellung des Bundeskanzlers werden vor allem durch die in Art. 65 GG geregelten zentralen Regierungsprinzipien bestimmt: Das Kanzlerprinzip, das Ressortprinzip und das Kollegialprinzip. Diese Prinzipien regeln das Verhältnis zwischen Bundeskanzler und Bundesministern und sichern zugleich die Funktionalität und Effektivität der Arbeitsweise innerhalb der Exekutive.
aa) Das Kanzlerprinzip (Richtlinienkompetenz), Art. 65 S. 1 GG
Gemäß Art. 65 S. 1 GG bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Diese Richtlinienkompetenz gibt ihm eine hervorgehobene Führungsrolle und ermöglicht es, die Grundlinien der Regierungsarbeit verbindlich festzulegen. Die Bundesminister müssen ihre Ressorts innerhalb dieser politischen Vorgaben führen. Das Kanzlerprinzip begründet somit die zentrale Stellung des Kanzlers im Regierungssystem.
bb) Das Ressortprinzip, Art. 65 S. 2 GG
Nach Art. 65 S. 2 GG leitet jeder Bundesminister sein Ressort (Zuständigkeitsbereich/Ministerium) eigenverantwortlich und selbstständig (Ressortprinzip), solange er sich innerhalb der vom Kanzler gesetzten Richtlinien bewegt (Kanzlerprinzip). Dies gewährleistet eine effiziente und spezialisierte Aufgabenwahrnehmung in den einzelnen Ministerien und verhindert gleichzeitig eine Machtkonzentration beim Kanzler.
cc) Das Kollegialprinzip, Art. 65 S. 3 GG
Schließlich sieht Art. 65 S. 3 GG vor, dass bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern die Bundesregierung als Kollegium entscheidet. Dadurch wird ein Mechanismus zur Konfliktlösung geschaffen und sichergestellt, dass wichtige Grundsatzfragen nicht allein vom Kanzler bestimmt werden, sondern ein gemeinschaftlicher Beschluss erfolgt.
Beispiel
Der Bundesminister für Wirtschaft und der Bundesminister für Umwelt sind sich uneinig, ob ein großes Infrastrukturprojekt, der Bau einer neuen Autobahn, genehmigt werden soll. Der Wirtschaftsminister betont die wirtschaftlichen Vorteile, während der Umweltminister auf die ökologischen Schäden verweist.
Da es sich um eine Grundsatzfrage handelt, die mehrere Ressorts betrifft, und eine Einigung zwischen den Ministern nicht gelingt, wird der Streit gemäß Art. 65 S. 3 GG in der gesamten Bundesregierung beraten. Das Kabinett entscheidet anschließend mehrheitlich, ob das Projekt umgesetzt wird. Damit ist die Entscheidung nicht allein vom Bundeskanzler abhängig, sondern das Kollegium trifft gemeinsam einen verbindlichen Beschluss.
Diese drei Prinzipien stehen in einem Spannungsverhältnis zwischen Stärke der Führungspositionen der Regierung und kollektiver Verantwortung. Während das Kanzlerprinzip die Leitungsfunktion des Bundeskanzlers unterstreicht, ermöglichen Ressort- und Kollegialprinzip ministerielle Eigenständigkeit und demokratische Ausgleichsprozesse innerhalb der Regierung.
c) Abwahl und politische Verantwortung
Der Bundeskanzler trägt nicht nur die politische Führungsverantwortung innerhalb der Bundesregierung, sondern ist auch gegenüber dem Bundestag zur Rechenschaft verpflichtet. Dieses Prinzip der parlamentarischen Verantwortlichkeit ist ein zentrales Element der parlamentarischen Demokratie und gewährleistet, dass der Kanzler nur regieren kann, solange er das Vertrauen der Mehrheit der Abgeordneten besitzt.
Eine Abwahl des Bundeskanzlers ist ausschließlich durch das sogenannte konstruktive Misstrauensvotum nach Art. 67 GG möglich. Hierdurch kann der Bundestag dem amtierenden Kanzler das Misstrauen aussprechen, wenn er gleichzeitig mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Kanzler wählt. Dieses Verfahren soll die politische Stabilität sichern und verhindert bloße Misstrauensbekundungen ohne Regierungsalternative. Umgekehrt kann der Bundeskanzler die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG stellen, wenn er seine Mehrheit im Parlament in Zweifel zieht. Erhält er keine ausreichende Unterstützung, kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Kanzlers den Bundestag auflösen und Neuwahlen anordnen.
d) Bedeutung für das Staatsgefüge
Die Rolle des Bundeskanzlers hat damit eine übergeordnete Bedeutung für das Staatsgefüge. Das Grundgesetz hat bewusst eine starke Stellung des Kanzlers geschaffen, um die Schwächen der Weimarer Reichsverfassung, insbesondere instabile Regierungen und häufige Kanzlerwechsel, zu vermeiden.
Durch die Kombination von Richtlinienkompetenz, der Wahlmechanik (Art. 63 GG) und der stabilitätsorientierten Abwahlregelung (Konstruktives Misstrauensvotum, Art. 67 GG) wird eine Kanzlerdemokratie ermöglicht. Der Kanzler kann politische Entscheidungen wirksam steuern, bleibt aber zugleich eng an den Bundestag gebunden, der seine Legitimation und Kontrolle sicherstellt.
Damit fungiert der Bundeskanzler als Schlüsselfigur der Exekutive, die einerseits für klare politische Führung sorgt, andererseits durch das Kabinett und parlamentarische Mechanismen eingebettet und begrenzt wird. Dieses Zusammenspiel stärkt die Stabilität, Effizienz und demokratische Verantwortlichkeit der Bundesregierung und bildet einen zentralen Pfeiler des politischen Systems der Bundesrepublik.
e) Äußerungen der Bundesregierung
Öffentliche Äußerungen der Bundesregierung (etwa in Form von Pressemitteilungen, Interviews oder öffentlichen Stellungnahmen) besitzen eine besondere verfassungsrechtliche Relevanz. Sie stehen im Spannungsverhältnis zwischen der politischen Kommunikationsfreiheit der Regierung und den grundrechtlich geschützten Positionen von Bürgern und politischen Parteien.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Bundesregierung berechtigt, sich öffentlich zu politischen und gesellschaftlichen Themen zu äußern, soweit dies innerhalb ihres Aufgabenbereichs liegt. Diese Befugnis folgt aus der demokratischen Verantwortlichkeit gegenüber der Öffentlichkeit: Die Regierung muss ihre Politik erklären, rechtfertigen und auf Kritik reagieren können.
Allerdings sind Äußerungen der Bundesregierung nicht grenzenlos zulässig. Sie unterliegen den Grundsätzen der Sachlichkeit, Neutralität und Verhältnismäßigkeit. Insbesondere darf die Regierung ihre Position nicht dazu verwenden, den politischen Wettbewerb einseitig zu beeinflussen oder oppositionelle Kräfte herabzusetzen. Ein Verstoß gegen diese Vorgaben kann eine Verletzung der Chancengleichheit politischer Parteien gemäß Art. 21 GG darstellen.
Maßgeblich ist stets der Kontext der Äußerung: Während reine Information und legitime Werbung für die eigene Politik zulässig sind, sind unsachliche Angriffe oder ein gezieltes Zurückdrängen oppositioneller Meinungen unzulässig. Die Grenzen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit werden daher im Einzelfall anhand von Inhalt, Anlass und Wirkung der Äußerung bestimmt.
Beispiel
Ein prägendes Beispiel für die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlicher Äußerungen ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum sogenannten „Rote Karte für die AfD“-Fall (BVerfG, Urt. v. 27.02.2018 – 2 BvE 1/16). In diesem Fall hatte der damalige Bundesinnenminister auf der offiziellen Homepage seines Ministeriums eine Erklärung veröffentlicht, in der er die Partei AfD scharf kritisierte und ihr sinnbildlich die „rote Karte“ zeigte.
Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass Regierungsmitglieder zwar ihre Politik verteidigen und auf Angriffe reagieren dürfen, wird dabei jedoch die amtliche Kommunikationsinfrastruktur, wie eine Ministeriumswebsite, genutzt, gelten erhöhte Anforderungen an Sachlichkeit und Neutralität. Die beanstandete Erklärung überschritt diese Grenzen, weil sie einseitig parteipolitisch geprägt war und die Chancengleichheit im politischen Wettbewerb verletzte.
Damit verdeutlicht die Entscheidung, dass Regierungsäußerungen zwar zulässig sind, ihre Nutzung staatlicher Ressourcen aber nicht zu einer parteipolitischen Instrumentalisierung führen darf.
2. Die Bundesminister
Die Bundesminister bilden neben dem Bundeskanzler den zweiten Teil der Bundesregierung (Art. 62 GG). Ihre Ernennung und Entlassung ist in Art. 64 I GG geregelt.
Zitat
Art. 64 I GG:
“Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen.”
Sie leiten jeweils ein Bundesministerium und sind damit für klar abgegrenzte Aufgabenbereiche innerhalb der Exekutive zuständig.
Verfassungsrechtlich sind sie in ein besonderes Spannungsverhältnis eingebunden: Einerseits unterliegen sie der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers (Art. 65 S. 1 GG), der die politischen Leitlinien vorgibt. Andererseits besitzen sie innerhalb ihres Ressorts eigenständige Leitungsbefugnisse (Ressortprinzip, Art. 65 S. 2 GG), was ihnen einen erheblichen Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung der Regierungsziele gibt. Ergänzend gilt das Kollegialprinzip (Art. 65 S. 3 GG), nach dem Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Bundesregierung durch Mehrheitsbeschluss im Kabinett entschieden werden.
In der Praxis prägen Bundesminister die Regierungsarbeit maßgeblich mit, indem sie Gesetzesinitiativen vorbereiten, Verwaltungsentscheidungen treffen und ihre Ressorts nach außen vertreten. Dennoch bleibt ihre Tätigkeit in die übergreifende Kanzlerführung und die kollektive Verantwortlichkeit des Kabinetts eingebettet.
3. Koalitionsvereinbarungen
Koalitionsvereinbarungen sind ein Vertragsschluss zwischen Parteien oder Fraktionen.
Sie sind grundsätzlich zulässig, haben aber keine Grundlage im Grundgesetz oder einer anderen einfach-gesetzlichen Regelung.
Die Rechtsnatur der Vereinbarung (Koalitionsvertrag) ist strittig. Fest steht aber, dass der Koalitionsvertrag keine rechtlich einklagbare Bindung der Staatsorgane zur Folge hat. Wegen seiner faktisch-politischen Wirkung darf der Inhalt der Vereinbarung aber nicht verfassungswidrig sein. In der Praxis dienen Koalitionsverträge vor allem der politischen Selbstbindung der Koalitionspartner und der Festlegung gemeinsamer Legislaturziele. Verstöße gegen den Vertrag haben daher lediglich politische Konsequenzen, etwa einen Vertrauensverlust oder die Auflösung der Koalition, aber keine rechtlichen Sanktionen.
4. GO-BReg
Die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GO-BReg) ist eine von der Bundesregierung selbst erlassene interne Regelung, die ihre Arbeitsweise und Organisation festlegt. Sie konkretisiert die in Art. 65 GG verankerten Prinzipien (Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, Ressort- und Kollegialprinzip) und dient der effizienten Koordination der Regierungsarbeit. Die GO-BReg bestimmt unter anderem den Ablauf von Kabinettssitzungen, die Ressortabstimmung bei Gesetzesvorhaben sowie Mitzeichnungs- und Informationspflichten der Ministerien. Sie ist kein formelles Gesetz und entfaltet keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber Bürgern, bindet aber die Regierungsmitglieder intern rechtlich. Verstöße gegen die GO-BReg haben keine unmittelbaren rechtlichen Sanktionen nach außen, können aber intern politische Konsequenzen wie Rügen, Vertrauensverlust oder den Entzug von Zuständigkeiten für das betroffene Regierungsmitglied nach sich ziehen. Änderungen kann die Bundesregierung jederzeit selbst beschließen, wodurch eine flexible Anpassung an politische und organisatorische Erfordernisse gewährleistet ist.
