I. Einleitung
Der Bundesrat ist eines der fünf Verfassungsorgane des Bundes und spielt eine zentrale Rolle im föderalen Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland. Er ist die Vertretung der Länder auf Bundesebene und in den Artikeln 50 bis 53 GG geregelt. Anders als der Bundestag, der direkt vom Volk gewählt wird, setzt sich der Bundesrat aus Mitgliedern der Landesregierungen zusammen. Seine besondere Stellung liegt darin, dass er die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union sicherstellt (Art. 50 GG).
II. Zusammensetzung des Bundesrates, Art. 51 GG
Die Zusammensetzung des Bundesrates ergibt sich aus Art. 51 GG.
Zitat
Art. 51 I GG:
“Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen. Sie können durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden.”
Art. 51 I GG regelt die personelle Zusammensetzung des Bundesrats. Danach besteht der Bundesrat ausschließlich aus Mitgliedern der Landesregierungen. Diese Mitglieder werden von den jeweiligen Landesregierungen selbst bestellt und können auch wieder abberufen werden. Eine Besonderheit besteht darin, dass die entsandten Mitglieder im Bundesrat durch andere Regierungsmitglieder desselben Landes vertreten werden können, eine sogenannte vertretungsberechtigte Stimmabgabe. Dies unterstreicht den föderalen Charakter des Bundesrats als Vertretung der Länderregierungen auf Bundesebene und stellt sicher, dass jedes Land seine Stimmen durch weisungsgebundene Regierungsmitglieder wahrnimmt.
Die Anzahl der Stimmen, die einem Land im Bundesrat zustehen, richtet sich gemäß Art. 51 II GG nach der Einwohnerzahl.
Demnach erhalten Bundesländer grundsätzlich immer mindestens 3 Stimmen, unabhängig von der Größe (Einwohnerzahl). Ab einer Größe von 2 Millionen Einwohnern stehen einem Land dann 4 Stimmen zu, ab 6 Millionen Einwohnern 5 Stimmen und ab 7 Millionen 6 Stimmen.
Beispiel
Niedersachsen hat ca. 8 Millionen Einwohner. Da dies über 7 Millionen liegt, ergeben sich daraus 6 Stimmen des Landes
Das Saarland hat ca. 1 Million Einwohner. Damit liegen sie unter der Grenze von 2 Millionen Einwohnern (dann 4 Stimmen), wodurch ihnen die Mindestanzahl von 3 Stimmen zusteht.
Gemäß Art. 51 III 1 GG kann jedes Land so viele Mitglieder entsenden, wie es Stimmen hat. Ferner regelt Art. 51 III 2 GG, dass die Stimmen eines Bundeslandes nur einheitlich abgegeben werden können.
Problem
Uneinheitliche Stimmabgabe im Bundesrat
Umstritten ist, wie die Situation zu behandeln ist, wenn eine uneinheitliche Stimmabgabe eines Bundeslandes im Bundesrat erfolgt.
Beispiel: Das Bundesland Niedersachsen hat 6 Stimmen im Bundestag. 5 von 6 entsandten Mitgliedern Stimmen bei einer Abstimmung im Bundesrat mit “Ja”, der letzte Vertreter aber mit “Nein”. Somit wurden die Stimmen nicht einheitlich abgegeben.
e.A.: Nach einer Ansicht sei die uneinheitliche Stimmabgabe als Enthaltung des Bundeslandes zu werten. Das Land wird also als anwesend, aber enthaltend gewertet. Das kann Auswirkungen auf die Zählweise von Mehrheiten haben (z. B. einfache Mehrheit vs. absolute Mehrheit). Begründet wird diese Ansicht damit, dass eine Enthaltung grundsätzlich möglich ist und für diesen Fall sei dies am praxis nächsten, da im Ergebnis keine “Ja”- oder “Nein”- Mehrheit des Bundeslandes erreicht und somit keine klare Entscheidung getroffen wurde.
a.A.: Eine andere Ansicht stellt auf den Stimmführer des Landes ab. Bei Uneinigkeit sollen alle Stimmen des Landes nach einem Stimmergebnis zählen. Art. 51 I 2 GG erlaubt es, dass ein einzelnes Regierungsmitglied alle Stimmen des Landes abgibt, wenn es entsprechend bevollmächtigt ist. Daraus wird gefolgert, dass auch bei gleichzeitiger Anwesenheit mehrerer Mitglieder deren Stimmen durch den Stimmführer koordiniert werden dürfen beziehungsweise maßgeblich sind. Zudem sei die Frage, wie das Land zu einer einheitlichen Entscheidung kommt, nach dieser Ansicht eine innerstaatliche Angelegenheit des jeweiligen Bundeslandes. Der Bund (beziehungsweise der Bundesrat) solle sich hier nicht in landesinterne Entscheidungsmechanismen einmischen. In einigen Landesverfassungen wird die Rolle des “Stimmführers” ausdrücklich genannt.
h.M.: Die herrschende Meinung sieht die Landesstimmen als insgesamt ungültig an. Argumentiert wird, dass der Auslegungsmaßstab das Grundgesetz und nicht das Landesrecht ist. Im GG findet sich keine Erwähnung eines “Stimmführers”. Zudem müsse der Sinn und Zweck der einheitlichen Stimmabgabe gewahrt werden. Dieser sei die Möglichkeit einer internen Absprache eines Landes und nicht die Verwirklichung eines Einzelnen. Zudem spreche der Wortlaut des Art. 51 III 2 GG eindeutig dafür, dass die Stimmabgabe nur einheitlich erfolgen könne.
III. Organe und innere Struktur
Der Bundesrat besteht zwar formal nur aus den Mitgliedern der Landesregierungen, verfügt jedoch über eine differenzierte innere Organisation, die seine Arbeits- und Entscheidungsfähigkeit sicherstellt. Die maßgebliche Verfassungsnorm ist Art. 52 GG, ergänzt durch die Geschäftsordnung des Bundesrates (GO-BR). Auch wenn das Grundgesetz keine ausdrückliche Ermächtigungsnorm für den Erlass einer Geschäftsordnung enthält, ist allgemein anerkannt, dass dem Bundesrat, wie jedem Verfassungsorgan, eine Selbstorganisationsbefugnis zusteht. Die GO-BR konkretisiert insbesondere Verfahrensfragen, Gremienstrukturen und Zuständigkeiten.
Merke
Die GO-BR (Geschäftsordnung des Bundesrates) ist, ebenso wie die GO-BT, reines Innenrecht mit Satzungscharakter. Sie bindet ausschließlich die Mitglieder und Organe des Bundesrates und steht in der Normenhierarchie unterhalb des Grundgesetzes.
Ein Verstoß gegen die GO-BR macht daher einen Bundesratsbeschluss nicht automatisch verfassungswidrig.
Verfassungsrechtlich relevant wird ein solcher Verstoß nur, wenn zugleich grundgesetzliche Vorschriften verletzt werden oder wenn sich die Missachtung der GO-BR wesentlich auf die ordnungsgemäße Willensbildung des Bundesrates ausgewirkt hat.
1. Plenum des Bundesrates
Das Plenum ist das zentrale Entscheidungsorgan des Bundesrates. Es besteht aus sämtlichen Mitgliedern, die von den Landesregierungen entsandt wurden. Die Anzahl der Stimmen, die ein Land im Plenum abgeben kann, richtet sich (wie gesehen) nach seiner Bevölkerungszahl.
Die Präsidentin oder der Präsident des Bundesrates berufen die Sitzungen ein und bereiten sie vor (vgl. § 15 I, II GO-BR). Ort, Zeit und Tagesordnung werden den Ländern und der Öffentlichkeit bekannt gegeben (§ 15 IV GO-BR). Eine Anwesenheitsliste liegt aus (§ 16 GO-BR). Die Sitzungsleitung obliegt der Präsidentin oder dem Präsidenten (§ 20 GO-BR). Beschlussfähigkeit ist gemäß § 28 GO-BR gegeben, wenn die Mehrheit der Stimmen vertreten ist.
Die Abstimmung erfolgt durch Handaufheben oder auf Verlangen durch Länderaufruf (§ 29 I GO-BR). Die GO-BR enthält zudem detaillierte Vorschriften zur Abstimmungsform bei verschiedenen Gesetzgebungsverfahren (§ 30 GO-BR).
2. Ausschüsse
Zur inhaltlichen Vorbereitung der Plenarentscheidungen verfügt der Bundesrat gemäß § 11 GO-BR über ständige Ausschüsse, die den Ressorts der Bundesregierung entsprechen. Zusätzlich können für besondere Angelegenheiten weitere Ausschüsse eingesetzt werden. Die Länder sind in den Ausschüssen durch Mitglieder des Bundesrates oder Regierungsbeauftragte vertreten (§ 11 II GO-BR).
Die Vorsitzenden der Ausschüsse werden für jedes Geschäftsjahr vom Bundesrat gewählt (§ 12 GO-BR). Die Ausschüsse beraten vertraulich (§ 37 II GO-BR) und bereiten die Beschlussfassung des Bundesrates vor (§ 39 I GO-BR). Die GO-BR regelt detailliert Einberufung, Leitung, Beratung, Beschlussfassung und Berichterstattung (§§ 38–44 GO-BR).
3. Europakammer
Die Europakammer ist ein Sondergremium des Bundesrates zur schnellen Mitwirkung in Angelegenheiten der EU. Sie ist in Art. 52 III a GG verankert und in §§ 45a ff. GO-BR näher ausgestaltet. Die Kammer wird tätig bei Eilbedürftigkeit oder zu wahrender Vertraulichkeit (§ 45d GO-BR).
Jedes Land entsendet ein Mitglied oder ein stellvertretendes Mitglied des Bundesrates in die Europakammer (§ 45b GO-BR). Beschlussfähigkeit besteht, wenn die Mehrheit der Stimmen vertreten ist (§ 45h II GO-BR); Beschlüsse bedürfen mindestens der Mehrheit der Stimmen (§ 45h III GO-BR). Die Europakammer kann im Wege der Umfrage beschließen, sofern kein Land widerspricht (§ 45i GO-BR).
4. Präsident und Präsidium
Gemäß Art. 52 I GG wählt der Bundesrat eine Präsidentin oder einen Präsidenten für ein Jahr. Die Wahl erfolgt ohne Aussprache (§ 5 I GO-BR). Zwei Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten werden ebenfalls gewählt und vertreten die Präsidentin oder den Präsidenten bei Verhinderung (§ 7 GO-BR).
Die Präsidentin oder der Präsident vertritt den Bundesrat nach außen, leitet die Sitzungen (§ 20 GO-BR), übt das Hausrecht aus und ist oberste Dienstbehörde für die Verwaltung des Bundesrates (§ 6 GO-BR).
Das Präsidium besteht aus der Präsidentin oder dem Präsidenten und den Vizepräsident:innen (§ 8 GO-BR). Es entscheidet über innere Angelegenheiten des Bundesrates, soweit sie nicht dem Plenum oder der Präsidentin/dem Präsidenten vorbehalten sind. Es kann mit der Ausführung von Plenarbeschlüssen beauftragt werden.
IV. Aufgaben und Befugnisse
Ausgangspunkt für die Aufgaben des Bundesrates ist Art. 50 GG
Zitat
Art. 50 GG:
“Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.”
Aus dieser Regelung lassen sich alle wesentlichen Merkmale ableiten.
a) Mitwirkung…
Der Begriff „Mitwirkung“zeigt, dass der Bundesrat nicht gleichberechtigter Gesetzgeber neben dem Bundestag ist, sondern in einem funktionell beschränkten Sinne an der Gesetzgebung (und Verwaltung) des Bundes beteiligt ist. Seine Rolle ist also nur die eines beteiligten Verfassungsorgans, nicht die einer zweiten Parlamentskammer im klassischen Sinne eines Zweikammersystems.
b) …der Länder …
Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierungen. Die Anzahl der Sitze bestimmt sich dabei wie gesehen anhand der Einwohnerzahl.
c) …bei Gesetzgebung …
Der Bundesrat ist an mehreren Stellen im Gesetzgebungsverfahren beteiligt. Der relevanteste Punkt ist dabei die notwendige Zustimmung des Bundesrats bei Zustimmungsgesetzen und die Möglichkeit des Einspruchs bei Einspruchsgesetzen (Art. 77 II, 78 GG).
Beispiel
Art. 50 GG:
“Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.”
Zudem hat der Bundesrat ein Initiativrecht für Gesetzesvorlagen und hat im Einleitungsverfahren bei Gesetzesinitiativen der Bundesregierung die Möglichkeit zur Stellungnahme.
d) …und Verwaltung …
Der Bundesrat wirkt nicht nur an der Gesetzgebung mit, sondern hat gemäß Art. 50 GG auch Funktionen im Bereich der Bundesverwaltung. Dies ist Ausdruck des föderalen Prinzips und der Mitverantwortung der Länder bei der Durchführung und Ausgestaltung von Bundesangelegenheiten.
In verschiedenen Verwaltungskonstellationen schreibt das Grundgesetz ausdrücklich vor, dass bestimmte Maßnahmen der Bundesregierung nur mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen dürfen. Damit sichert der Bundesrat die Mitwirkung der Länder an zentralen Verwaltungsentscheidungen des Bundes.
Beispiel
Art. 80 II, Art. 84 II, Art. 85 II 1, 108 VII GG
Wichtig ist in diesem Kontext vor allem auch die Regelung des Bundeszwangs in Art. 37 GG. Bei der Durchführung des Bundeszwangs muss der Bundesrat zustimmen, bevor der Bundespräsident Maßnahmen gegen ein Bundesland anordnen kann. Das schützt die Länder davor, dass der Bund einseitig durchgreift.
e) …des Bundes
Das Merkmal “des Bundes” zeigt, dass die Mitwirkung sich nur auf den Zuständigkeitsbereich des Bundes bezieht. Da der Bundesrat eine Kontrollfunktion gegenüber dem Bundestag erfüllt, ist eine gleichzeitige Mitgliedschaft von Bundesrat und Bundestag aufgrund der funktionalen Inkompatibilität ausgeschlossen (§ 2 GO-BR).
f) Angelegenheiten der Europäischen Union
Der letzte Halbsatz des Art. 50 GG bestimmt, dass der Bundesrat auch in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirkt. Diese Ergänzung wurde mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1992 (sog. „Europa-Klausel“) eingefügt, um der fortschreitenden Europäisierung der staatlichen Entscheidungsprozesse Rechnung zu tragen.
Die Vorschrift soll sicherstellen, dass auch die Länder über den Bundesrat Einfluss auf die europapolitische Willensbildung des Bundes nehmen können. Denn Entscheidungen auf EU-Ebene wirken oft unmittelbar auf die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen der Länder ein (z. B. durch Richtlinien, die in Landesrecht umzusetzen sind).
Die allgemeine europarechtliche Mitwirkung des Bundesrates wird durch Art. 23 GG ergänzt und konkretisiert. Dieser enthält ein abgestuftes Beteiligungssystem, je nachdem, ob:
Länderinteressen nicht berührt sind (bloße Unterrichtung),
Länderinteressen berührt sind (Anhörung und Berücksichtigung) oder
Ausschließlich Länderkompetenzen betroffen sind (Zustimmung oder Übertragung der Verhandlungsführung auf ein Landesmitglied).
Die Beteiligungsrechte des Bundesrates in EU-Angelegenheiten werden insbesondere durch das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) sowie das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der EU (EUZBBG) konkretisiert (Einfachgesetzliche Konkretisierungen von Art. 23 GG)
Wichtige Elemente dieser Mitwirkung sind:
Unterrichtungspflichten der Bundesregierung gegenüber dem Bundesrat,
Stellungnahmerechte des Bundesrates zu Vorhaben auf EU-Ebene,
Verhandlungspositionen der Bundesregierung, die die Interessen der Länder berücksichtigen müssen, wenn deren ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen betroffen sind (vgl. Art. 23 V GG),
In bestimmten Fällen sogar ein Bindungsrecht des Bundesrates hinsichtlich der deutschen Verhandlungsposition im Rat der EU.
