I. Einleitung
Die öffentliche Verwaltung handelt nicht isoliert, sondern ist in ein System von Steuerung und Kontrolle eingebettet, das eine rechtmäßige und zweckmäßige Aufgabenwahrnehmung sicherstellen soll. Ein zentrales Instrument dieser Kontrolle ist die Aufsicht über behördliche Tätigkeiten, die sicherstellt, dass nachgeordnete Behörden und Verwaltungseinheiten im Einklang mit den Vorgaben des Gesetzgebers und den politischen Zielsetzungen handeln.
Die Aufsicht dient dabei nicht nur der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit, sondern auch der Effizienz und Kohärenz staatlichen Handelns. Sie gewährleistet, dass staatliche Aufgaben trotz dezentraler Organisationsstrukturen einheitlich und im Sinne demokratisch legitimierter Entscheidungen umgesetzt werden.
Im Verwaltungsrecht unterscheidet man zwischen Rechtsaufsicht und Fachaufsicht.
Merke
Aufsicht ist die Brücke zwischen Rechtsstaatlichkeit und Effizienz staatlichen Handelns.
II. Rechtsaufsicht
Zunächst geht es um die Rechtsaufsicht und die Abgrenzung zur Fachaufsicht.
1. Abgrenzung zur Fachaufsicht
Während die Rechtsaufsicht lediglich die Recht- und Zweckmäßigkeit der Verwaltungstätigkeit im Hinblick auf die Einhaltung der geltenden Gesetze überprüft, umfasst die Fachaufsicht zusätzlich auch eine inhaltliche und zweckorientierte Kontrolle des Verwaltungshandelns. Diese Differenzierung ist besonders bedeutsam im föderalen System, etwa bei der Aufsicht des Bundes über die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder oder bei der innerbehördlichen Kontrolle in hierarchisch organisierten Verwaltungsstrukturen.
Definition
Rechtsaufsicht: Kontrolle der Rechtmäßigkeit behördlicher Maßnahmen (des Beaufsichtigten).
Fachaufsicht: Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit behördlicher Maßnahmen (des Beaufsichtigten).
2. Inhalt der Rechtsaufsicht
a) Kompetenz zur Rechtsaufsicht im Gesetz
Die Kompetenz zur Rechtsaufsicht über behördliches Handeln muss sich ausdrücklich aus dem Wortlaut des Gesetzes ergeben.
Die relevanteste Norm für die Kompetenzzuweisung der Bundesverwaltung in diesem Rahmen findet sich in Art. 84 III GG.
Zitat
Art. 84 III GG:
“Die Bundesregierung übt die Aufsicht darüber aus, daß die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Rechte gemäß ausführen. Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Beauftragte zu den obersten Landesbehörden entsenden, mit deren Zustimmung und, falls diese Zustimmung versagt wird, mit Zustimmung des Bundesrates auch zu den nachgeordneten Behörden.”
Dass es der Regelfall ist, dass die Länder die Bundesgesetze in eigener Angelegenheit ausführen, regelt Art. 83 GG.
Zitat
Art. 83 GG:
“Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt.”
b) Inhalt der Kontrolle
Im Rahmen der Rechtskontrolle findet nur eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns des Beaufsichtigten statt. Diese umfasst daher:
Tatbestandsvoraussetzungen einer Norm
Rechtsfolgen einer gebundenen Entscheidung
Ermessensfehler bei Ermessensentscheidungen (Ermessensnichtgebrauch, Ermessensfehlgebrauch etc.)
Beispiel
Das Bundesumweltministerium stellt bei der Prüfung fest, dass ein Landesministerium einem Chemieunternehmen die Genehmigung für eine neue Anlage erteilt hat. Im Rahmen seiner Rechtsaufsicht kontrolliert der Bund dabei ausschließlich die Rechtmäßigkeit des landesrechtlichen Handelns:
Tatbestandsvoraussetzungen: Ob die landesrechtliche Genehmigungsvorschrift (z. B. eine erhebliche Gefahr für die Gesundheit der Öffentlichkeit) tatsächlich erfüllt ist.
Gebundene Rechtsfolgen: Ob das Landesministerium bei Vorliegen der Voraussetzungen zwingend eine Genehmigung hätte versagen müssen, dies aber rechtswidrig unterlassen hat.
Ermessensfehler: Falls das Landesministerium bei der Entscheidung ein Ermessen hatte (z. B. ob zusätzliche Auflagen statt einer Versagung genügen), prüft der Bund, ob dieses Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt oder fehlerhaft verwendet wurde.
III. Fachaufsicht
Im zweiten Schritt soll es demgegenüber um die Fachaufsicht gehen.
1. Kompetenz zur Fachaufsicht im Gesetz
Auch die Kompetenz zur Fachaufsicht ist ausdrücklich an den jeweiligen Stellen im Gesetz geregelt.
Die Generalklausel der Fachaufsicht findet sich in Art. 85 IV GG.
Zitat
Art. 85 IV GG:
“Die Bundesaufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung. Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Bericht und Vorlage der Akten verlangen und Beauftragte zu allen Behörden entsenden.”
Hieraus ergibt sich, dass in den Fällen der Fachaufsicht der Bund auch die Kompetenz einer Zweckmäßigkeitsprüfung innehat.
Voraussetzung dafür ist, dass es sich um eine Auftragsverwaltung der Länder im Bereich der Bundeskompetenz handelt, Art. 85 I GG.
Zitat
Art. 85 I GG:
“Führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, so bleibt die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.”
2. Inhalt der Kontrolle
Der Inhalt der Kontrolle der Fachaufsicht umfasst, wie gesehen, alle Aspekte der Rechtsaufsicht und zudem auch eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit des behördlichen Handelns des Beaufsichtigten.
Das bedeutet, dass der Beaufsichtigende vom Beaufsichtigten bei Vorliegen einer Ermessensentscheidung eine andere Entscheidung verlangen kann, wenn er diese für zweckmäßiger hält; auch wenn bei der ursprünglichen Entscheidung keine Ermessensfehler vorlagen.
Beispiel
Das Bundesverkehrsministerium stellt fest, dass ein Landesverwaltungsamt im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) über eine Autobahnbaugenehmigung entschieden und dabei lediglich geringe Sicherheitsauflagen gemacht hat.
Rechtmäßigkeitskontrolle: Der Bund prüft wie bei der Rechtsaufsicht, ob die gesetzlichen Voraussetzungen eingehalten und keine Ermessensfehler begangen wurden.
Zweckmäßigkeitskontrolle: Selbst wenn die Entscheidung rechtmäßig war, kann das Bundesministerium verlangen, dass das Land strengere Sicherheitsauflagen erlässt oder den Bau ganz untersagt, wenn dies aus Sicht des Bundes zweckmäßiger erscheint (Kompetenz zur Fachaufsicht nach Art. 87c GG i.V.m. AtomG)
3. Praktische Relevanz
Bei der Fachaufsicht handelt es sich gegenüber der Rechtsaufsicht um den Ausnahmefall.
Sie muss im Grundgesetz ausdrücklich angeordnet sein, was nur an wenigen Stellen der Fall ist.
Beispiel
Art. 87c GG: Bundesautobahnen
Art. 87 d I 1 GG: Luftverkehrsverwaltung
