Widerspruchsverfahren

I. Einleitung 

Das Widerspruchsverfahren ist in § 68 VwGO geregelt. Gemäß § 68 I 1 VwGO ist vor Erhebung der Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Dies geschieht durch Erhebung eines Widerspruchs bei der zuständigen Behörde. Wenn die Behörde dabei zu dem Ergebnis kommt, dass der erlassene Verwaltungsakt recht- und zweckmäßig ist, kann der Adressat danach die Anfechtungsklage gemäß § 42 I Alt. 1 VwGO erheben. Für die Klausur eignet sich das Vorverfahren so wie auch die Klage, denn es wird materiell der gleiche Stoff abgefragt, nur der Aufbau und insbesondere die Zulässigkeitsprüfung weichen von der Prüfung verwaltungsgerichtlicher Klagen ab.

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II. Zulässigkeit 

1. Vorliegen einer verwaltungsgerichtlichen Streitigkeit 

Als erste Zulässigkeitsvoraussetzung muss eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit vorliegen.

Da sich das Widerspruchsverfahren gegen den Erlass oder den unterbliebenen Erlass eines Verwaltungsakts richtet, hat die Behörde immer hoheitlich gehandelt, weshalb dadurch eine verwaltungsgerichtliche Streitigkeit vorliegt.

2. Kein Ausschluss des Vorverfahrens

§ 68 I 2 VwGO enthält Ausschlusstatbestände, also Fälle, in denen vor Klageerhebung kein Vorverfahren durchzuführen ist. Die ist der Fall, wenn:

• ein Gesetz dies bestimmt (§ 68 I 2 Alt. 1 VwGO)

• der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde oder von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist, außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt (§ 68 I 2 Alt. 2 Nr. 1 VwGO)

• der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO)

§ 68 II VwGO regelt, dass für die Verpflichtungsklage Absatz 1 entsprechend gilt, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Zusammenfassend ist ein Vorverfahren vor Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage durchzuführen, wenn dieses nicht durch Gesetz ausgeschlossen ist oder ein Fall der § 68 I 2 Alt. 2 Nr. 1 oder 2 VwGO vorliegt.

3. Widerspruchsbefugnis, § 42 II VwGO analog 

Äquivalent zur Klagebefugnis bedarf es im Widerspruchsverfahren einer Widerspruchsbefugnis. Diese richtet sich nach § 42 II VwGO analog.

Hier gibt es aber gegenüber der Klagebefugnis eine Abweichung: 

Während bei der Klagebefugnis immer die Möglichkeit einer Rechtsgutsverletzung des Klägers bestehen muss, reicht es bei zugrundeliegenden Ermessensverwaltungsakten aus, dass der Widerspruchsführer geltend macht, dass der Verwaltungsakt unzweckmäßig sei und ihn in seinen Interessen beeinträchtige. Die Voraussetzungen der Widerspruchsbefugnis unterscheiden sich also danach, ob es sich um eine Ermessens- oder eine gebundene Entscheidung handelt. 

• Wenn eine gebundene Entscheidung zugrunde liegt, bedarf es der Möglichkeit einer Rechtsgutsverletzung des Klägers. Diese liegt nach der Adressatentheorie immer vor. 

• Wenn es sich dagegen um eine Ermessensentscheidung handelt, reicht, dass der Kläger geltend macht, dass der Verwaltungsakt unzweckmäßig sei. Dabei muss wie immer nach der Schutznormtheorie die zugrundeliegende Norm zumindest auch individuelle Interessen des Widerspruchsführers beinhalten.

4. Frist 

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a) Monatsfrist, § 70 I VwGO

Nach § 70 I 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts bei der Ausgangsbehörde (S. 1) zu erheben. Gemäß § 70 I 2 VwGO wird die Frist aber auch durch Einlegung bei der zuständigen Widerspruchsbehörde (§ 73 VwGO) bejaht.

b) Jahresfrist, § 70 II VwGO i.V.m. § 58 II VwGO

§ 70 II VwGO verweist unter anderem auf § 58 VwGO. § 58 II VwGO ordnet an, dass im Fall einer unterbliebenen oder unrichtig erteilten Rechtsbehelfsbelehrung, die Einlegung des Rechtsbehelfs innerhalb eines Jahres möglich ist.

Somit beträgt die Widerspruchsfrist im Falle einer unrichtigen oder vollständig unterbliebenen Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 70 II VwGO i.V.m. § 58 VwGO 1 Jahr. 

c) Wiedereinsetzung in vorherigen Stand, § 70 II VwGO i.V.m § 60 VwGO

§ 70 II VwGO verweist neben § 58 VwGO auch auf § 60 I bis IV VwGO.

Demnach kann der Widerspruchsführer gemäß § 70 II VwGO i.V.m. § 60 I VwGO einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand stellen, wenn er ohne eigenes Verschulden daran gehindert war, die Widerspruchsfrist einzuhalten.

5. Form

Der Widerspruch ist schriftlich, in elektronischer Form, schriftformersetzend oder zur Niederschrift bei der Ausgangsbehörde zu erheben, § 70 I 1 VwGO.

6. Rechtsschutzbedürfnis 

Das Rechtsschutzbedürfnis entfällt, wenn das Ziel des Widerspruchsverfahrens erreicht wurde, also die Behörde bereits vollständig Abhilfe geschaffen hat oder das Rechtsbegehren anderweitig erfüllt ist. Das Bedürfnis entfällt auch dann, wenn eine Sachentscheidung völlig nutzlos für den Antragsteller ist oder gar missbräuchlich eingelegt wird.

III. Begründetheit 

Die Widerspruchsbehörde überprüft die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts.

Wie im Rahmen der Widerspruchsbefugnis ist im Rahmen der Begründetheit zwischen Ermessensentscheidungen und gebundenen Entscheidungen zu differenzieren. 

Daraus ergibt sich folgende Formulierung für den Obersatz:

1. Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts

Hier ergeben sich keine Unterschiede im Vergleich zur Klage.

2. Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts

Die Behörde ist bei der Prüfung nicht auf Ermessensfehler nach § 114 S. 1 VwGO beschränkt, sondern trifft eine eigene Ermessensentscheidung im Rahmen ihrer umfassenden Kontrollbefugnis.

3. Reformatio in peius (Verböserung des Ausgangsbescheids)

Die Widerspruchsbehörde ist nicht darauf beschränkt, den angefochtenen Verwaltungsakt zu bestätigen oder zugunsten des Widerspruchsführers zu ändern. Nach h.M. darf sie den Ausgangsbescheid im Widerspruchsbescheid auch zu dessen Ungunsten ändern und die ursprüngliche Belastung verschärfen (reformatio in peius).

Eine ausdrückliche Regelung enthält die VwGO hierfür nicht; ob eine Verschärfung zulässig ist, richtet sich vielmehr nach dem einschlägigen materiellen Fachrecht:

• Voraussetzung ist, dass der Widerspruchsbehörde dieselbe Entscheidungsbefugnis zusteht wie der Ausgangsbehörde. Fehlt es daran, etwa weil Ausgangs- und Widerspruchsbehörde unterschiedlichen Rechtsträgern angehören (typisch in Selbstverwaltungsangelegenheiten), scheidet eine reformatio in peius aus. Die Widerspruchsbehörde darf also keine Entscheidung treffen, die die Ausgangsbehörde nicht (theoretisch) auch hätte treffen können.

• Die Verschärfung darf zudem nicht über den Streitgegenstand hinausgehen. Bei einer zulässigen Teilanfechtung darf die Widerspruchsbehörde nur den angefochtenen Teil verschärfen. Wandelt sie den Verwaltungsakt inhaltlich in etwas anderes um, verlässt sie den Streitgegenstand; das lässt sich nicht mehr mit reformatio in peius rechtfertigen, sondern setzt eine eigenständige Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde voraus.

• Verfahrensrechtlich ist die reformatio in peius kein Fall von Rücknahme oder Widerruf; die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG müssen daher nicht vorliegen. Eine erneute Anhörung ist nur nötig, wenn der verbösernde Widerspruchsbescheid auf neuen Tatsachen beruht.

Für den Rechtsschutz gilt: Verschärft der Widerspruchsbescheid den Ausgangsbescheid, enthält er dadurch eine eigenständige zusätzliche Beschwer und kann isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden.

Klausurrelevant wird die reformatio in peius meist über die Statthaftigkeit einer (isolierten) Anfechtungsklage gegen den verbösernden Widerspruchsbescheid (§ 79 I Nr. 2 VwGO) sowie in dessen Begründetheit.