I. Einleitung
Die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts kann an verschiedenen Stellen relevant werden. Der häufigste Fall wird dabei im Rahmen der Anfechtungsklage bestehen, mit welcher ein Bürger sich gegen einen ihn belastenden Verwaltungsakt wehren kann. Häufig ist der Verwaltungsakt auch inzident zu prüfen, zum Beispiel im Vollstreckungsverfahren.
Merke
Es ist allgemein immer zwischen der Rechtswidrigkeit und der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu unterscheiden. Nur weil ein Verwaltungsakt rechtswidrig ist, ist er nicht automatisch nichtig. Die Nichtigkeit ergibt sich unter den zusätzlichen Voraussetzungen des § 44 VwVfG.
II. Prüfung der Rechtmäßigkeit
Ein Verwaltungsakt ist rechtmäßig, wenn er auf einer Ermächtigungsgrundlage beruht und formell und materiell rechtmäßig ist. Dass ein Verwaltungsakt rechtmäßig sein muss, ergibt sich schon aus dem Vorrang des Gesetzes.
1. Ermächtigungsgrundlage
Nach dem Vorbehalt des Gesetzes, also dem Grundsatz, dass Hoheitsakte nur aufgrund einer gesetzlichen Rechtsgrundlage ergehen dürfen, darf die Verwaltung nicht ohne eine gesetzliche (Ermächtigungs-)Grundlage handeln.
An dieser Stelle ist zunächst nur die in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage zu nennen.
Merke
Es kann an dieser Stelle auch notwendig sein, zunächst die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage zu prüfen. Bei Gesetzen wird dies, wenn gefordert, im Sachverhalt angelegt sein. Für den Fall einer Rechtsverordnung oder Satzung siehe unten.
Es können auch mehrere Ermächtigungsgrundlagen in Betracht kommen. Dann sind diese alle zu nennen.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
Der Verwaltungsakt muss formell rechtmäßig sein.
Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ergeben sich aus der Ermächtigungsgrundlage.
Beispiel
Zum Beispiel die Zuständigkeit der Polizeibehörden im Rahmen der Gefahrenabwehr.
Daneben gibt es aber auch Voraussetzungen, die immer zu prüfen sind, wie zum Beispiel die Anhörung gemäß § 28 VwVfG.
a) Zuständigkeit
Es muss die sachlich, örtlich und instanziell zuständige Behörde gehandelt haben.
Die konkreten Zuständigkeiten ergeben sich anhand der Ermächtigungsgrundlage und dem Inhalt des Verwaltungsakts.
aa) Örtliche Zuständigkeit
Ausgangspunkt für die örtliche Zuständigkeit ist dabei § 3 VwVfG, aber es sind diverse Spezialgesetze, vor allem Landesgesetze zu beachten.
bb) Sachliche Zuständigkeit
Die sachliche Zuständigkeit richtet sich immer nach Spezialgesetzen und dabei auch zumeist Landesgesetzen.
cc) Instanzielle Zuständigkeit
Instanzielle Zuständigkeit meint, welche Behörde innerhalb des gestuften hierarchischen Behördenaufbaus zuständig ist.
Klausurtipp
Die Prüfung der Zuständigkeit ist in nahezu allen Klausurfällen unproblematisch. Wenn sie aufgrund von Sachverhaltsangaben überhaupt genauer anzusprechen ist, wird meistens nur eine kurze Feststellung notwendig sein.
b) Verfahren
Klausurtipp
Es sind nur die Verfahrensgrundsätze, die im Sachverhalt angelegt sind, zu prüfen. Ansonsten reicht eine Feststellung, dass die Verfahrensgrundsätze eingehalten wurden, aus.
aa) Allgemeine Verfahrensgrundsätze
Es müssen weiterhin die allgemeinen Verfahrensgrundsätze eingehalten werden.
Hierzu zählen die Anhörung (§ 28 VwVfG), die Beteiligung anderer Parteien (§ 13 VwVfG) und die Gestattung der Akteneinsicht (§ 29 VwVfG).
bb) Anhörung
Relevant ist hier insbesondere die Anhörung nach § 28 VwVfG. Nach 28 I VwVfG ist einem Betroffenen, in dessen Rechte durch einen Verwaltungsakt eingegriffen wird, vor Erlass des Verwaltungsakts eine Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, also sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern. § 28 II und III VwVfG enthalten Ausnahmetatbestände von diesem Grundsatz. Der Wortlaut “insbesondere” zeigt, dass diese aber nicht abschließend sind. Es kann sich also auch anderweitig aus “den Umständen des Einzelfalls” eine Entbehrlichkeit der Anhörung ergeben.
Klausurtipp
Die Anhörung ist in den meisten Fällen nicht problematisch. Entweder wird sich im Sachverhalt ein eindeutiger Hinweis finden, dass die Anhörung erfolgt ist oder es wird eine klare Einschlägigkeit einer der Ausnahmetatbestände gegeben sein. Hier ist dann zwar eine Abwägung nach den Umständen des Einzelfalls vorzunehmen, aber diese wird dennoch meist unproblematisch sein, da es aus klausurtaktischer Sicht für Prüfer wenig Sinn ergibt, die Möglichkeit verschiedener Lösungen zu eröffnen.
Beispiel
Bei Maßnahmen von Polizeibeamten ist immer § 28 II Nr. 5 VwVfG einschlägig.
Neben der Anhörung des direkt Betroffenen kann auch eine Mitwirkung von Dritten oder einer Behörde erforderlich sein.
cc) Sonstige besondere Verfahrensvoraussetzungen
Die besonderen Verfahrensvoraussetzungen ergeben sich aus den Spezialgesetzen und damit vor allem aus der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage. Hier werden regelmäßig besonders die Mitwirkung anderer Behörden, alternative Bekanntmachungsformen oder die Zustimmung des Adressaten bei zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakten relevant.
Beispiel
Eine weitergehende Mitwirkung besteht zum Beispiel bei der Beteiligung der Gemeinde und höheren Verwaltungsbehörde im Rahmen von § 36 BauGB.
c) Form, §§ 37, 39 VwVfG
Zuletzt müssen für die formelle Rechtmäßigkeit die Formvorschriften erfüllt sein.
Diese richten sich zum einen nach § 37 II VwVfG, welcher zunächst grundsätzlich regelt, dass ein Verwaltungsakt schriftlich, elektronisch und mündlich oder in anderer Weise erlassen werden kann.
Die Absätze 3 bis 6 enthalten für die verschiedenen Formen des Erlasses Konkretisierungen der Voraussetzungen.
Beispiel
Nach § 37 III 1 VwVfG muss ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt unter anderem die erlassende Behörde erkennen lassen.
Gemäß § 37 I VwVfG muss der Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot hat die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts zur Folge. Wenn der Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot schwer und offensichtlich ist, führt dies sogar zur Nichtigkeit gemäß § 44 I VwVfG.
Die Begründung des Verwaltungsakts wird durch § 39 VwVfG konkretisiert. Ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt, sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt sind mit einer, die wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Gründen benennenden, Begründung zu versehen.
Abweichungen von diesen grundsätzlichen formellen Regelungen können sich aus Spezialgesetzen, vor allem der Ermächtigungsgrundlage und auf diese Bezug nehmender Regelungen, ergeben.
Klausurtipp
Hier werden selten Probleme bestehen und die Ausführungen können dann sehr kurz gehalten werden.
3. Materielle Rechtmäßigkeit
a) Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage
Zu Beginn der materiellen Rechtmäßigkeit sind die individuellen Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage zu prüfen.
Beispiel
Bei einer Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit ist § 35 I GewO die Ermächtigungsgrundlage. Deren Tatbestandsvoraussetzungen sind das Vorliegen eines Gewerbes, die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden und die Erforderlichkeit zum Schutz der Allgemeinheit.
b) Gegebenenfalls: Auswahl des richtigen Adressaten
Die Auswahl des richtigen Adressaten ist nur zu prüfen, wenn dies aufgrund der Umstände des Einzelfalls und der Ermächtigungsgrundlage nach angezeigt ist.
Beispiel
Dies ist zum Beispiel im Polizeirecht bei der Auswahl des richtigen Störers regelmäßig zu prüfen.
c) Rechtsfolgenebene
Bei der Rechtsfolge ist dann zwischen gebundenen und Ermessensentscheidungen zu differenzieren.
Bei gebundenen Entscheidungen muss diese von der Behörde umgesetzt
Bei Ermessensentscheidungen ist dieser zusätzlich zu den übrigen Anforderungen auf Ermessensfehler zu überprüfen.
Für beide Fälle gilt, dass der Verwaltungsakt hinreichend bestimmt und verhältnismäßig sein muss. Zudem muss auch überhaupt die Möglichkeit der Ausführung gegeben sein.
aa) Tatsächliche und rechtliche Möglichkeit der Erfüllung
Die Erfüllung des Verwaltungsakts muss tatsächlich und rechtlich möglich sein.
Eine Unmöglichkeit der Ausführung führt nach § 44 II Nr. 4 VwVfG nicht nur zur Rechtswidrigkeit, sondern zur Nichtigkeit.
bb) Verhältnismäßigkeit
Der Verwaltungsakt muss verhältnismäßig sein. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung richtet sich wie gewohnt nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Ist der Verwaltungsakt unverhältnismäßig, ist er rechtswidrig. Ist die Unverhältnismäßigkeit offensichtlich und schwerwiegend, führt dies nach § 44 I VwVfG zur Nichtigkeit.
cc) Ermessen, § 40 VwVfG
Gemäß § 40 VwVfG sind bei Ermessensentscheidungen die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Es dürfen also keine Ermessensfehler vorliegen. Zudem besteht die Möglichkeit einer Ermessensreduzierung auf Null durch Selbstbindung der Verwaltung.
III. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt der Beurteilung
Die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts wird in den meisten Fällen im Rahmen einer Anfechtungsklage des Adressaten des belastenden Verwaltungsakts erfolgen. Demnach ist der entscheidungserhebliche Zeitpunkt in diesen Fällen die letzte behördliche Entscheidung (Regelfall) oder die letzte mündliche Verhandlung (Ausnahme).
IV. Sonderfall: Ermächtigungsgrundlage ist Rechtsverordnung oder Satzung
Ein Sonderfall besteht, wenn die Ermächtigungsgrundlage des Verwaltungsakts eine Rechtsverordnung oder Satzung ist. Dann ist eine mehrstufige Prüfung vorzunehmen.
Im ersten Schritt ist dann die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Rechtsverordnung oder Satzung zu prüfen. Diese wird meistens unproblematisch festgestellt werden können.
Dann ist im zweiten Schritt die gegenständliche Vorschrift der Rechtsverordnung oder Satzung zu prüfen.
Manchmal kann dies auch inzident in einer Prüfung eingebaut sein.
Beispiel
Nach der polizeirechtlichen Generalklausel des § 11 NPOG in Niedersachsen ist eine Tatbestandsvoraussetzung das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Wenn die Ermächtigungsgrundlage für den Verwaltungsakt eine ordnungsbehördliche Verfügung (Rechtsverordnung) ist, muss zunächst geprüft werden, ob die Vorschrift der Rechtsverordnung ein Teil der öffentlichen Sicherheit ist. Zur öffentlichen Sicherheit gehört unter anderem die gesamte Rechtsordnung. Die Vorschrift müsste also ein Teil der Rechtsordnung sein. Dies ist der Fall, wenn das zur Verordnung ermächtigende Gesetz verfassungsmäßig ist und die Vorschrift der Verordnung rechtmäßig ist. Erst dann wird letztendlich die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts an sich geprüft.
