I. Einleitung
Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten sind zusätzliche Regelungen, die die Hauptregelung des Verwaltungsakts ergänzen oder einschränken. Sie sind in § 36 VwVfG normiert und dienen der Feinsteuerung des Verwaltungshandelns, indem sie den Verwaltungsakt an bestimmte Bedingungen knüpfen oder die Ausführung des Verwaltungsakts konkretisieren. Sie ermöglichen es der Verwaltung damit, Flexibilität zu wahren und auf individuelle Umstände einzugehen, ohne die Hauptregelung des Verwaltungsakts unrechtmäßig zu machen. Dadurch bleibt der Verwaltungsakt mit rechtlichen oder tatsächlichen Unsicherheiten kompatibel.
Dadurch sind sie auch für die Klausur geeignet, da sie einen “normalen” Verwaltungsakt komplexer machen und eine sehr genaue Prüfung erfordern, da im Bereich der Nebenbestimmungen einige schwierige Abgrenzungsprobleme bestehen.
II. Arten von Nebenbestimmungen
Bei den möglichen Nebenbestimmungen ist nach Absatz 1 und Absatz 2 von § 36 VwVfG zu differenzieren. § 36 I VwVfG regelt Nebenbestimmungen in Fällen von gebundenen Entscheidungen, also wenn ein Anspruch auf den Verwaltungsakt besteht.
§ 36 II VwVfG regelt die möglichen Nebenbestimmungen bei Ermessensentscheidungen, also wenn der Erlass des Verwaltungsakts im Ermessen der Behörde steht.
Klausurtipp
Die Abgrenzung, welche Art von Nebenbestimmung vorliegt, wird zu Beginn der materiellen Rechtmäßigkeit im Rahmen der Begründetheit einer Klage vorgenommen, da diese Differenzierung dort zum ersten Mal für die Prüfung relevant wird.
1. Nebenbestimmungen bei gebundenen Entscheidungen, § 36 I VwVfG
Voraussetzung dafür, dass gemäß § 36 I VwVfG eine Nebenbestimmung erlassen werden darf, ist, dass die Erteilung des Verwaltungsakts nicht im Ermessen der Behörde steht, also eine gebundene Entscheidung vorliegt. In diesen Fällen sind gemäß § 36 I VwVfG nur dann Nebenbestimmungen zulässig, wenn eine Rechtsvorschrift dies zulässt oder wenn sie zur Sicherstellung der Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erforderlich sind.
Beispiel
Bei der Erteilung einer Baugenehmigung, die bei Vorliegen der Voraussetzungen grundsätzlich erteilt werden muss, kann die Behörde eine Auflage erlassen, dass bestimmte Lärmschutzmaßnahmen (z. B.: Schallschutzfenster) eingebaut werden.
2. Nebenbestimmungen bei Ermessensentscheidungen, § 36 II VwVfG
Bei Ermessensentscheidungen darf die Behörde Nebenbestimmungen weitgehend frei gestalten, solange sie sich im Rahmen des Ermessens halten und einen sachlichen Bezug zur Hauptregelung haben.
Die verschiedenen Arten von möglichen Nebenbestimmungen bei Ermessensentscheidungen sind in § 36 II Nr. 1 bis 5 VwVfG aufgezählt und legaldefiniert. Dabei wird zwischen Nebenbedingungen unterschieden, die mit dem Verwaltungsakt zusammen erlassen werden (Nr. 1 bis 3) und Nebenbestimmungen, mit denen der Verwaltungsakt verbunden wird (Nr. 4 und 5).
Merke
Nebenbestimmungen, die “erlassen” werden, sind unselbstständige Bestandteile des Hauptverwaltungsakts
Nebenbestimmungen, die “verbunden” werden, sind selbstständige Teile und nach herrschender Meinung eigene Verwaltungsakte, da sie eine eigene Regelungswirkung enthalten. Dennoch sind sie vom Bestand des Hauptverwaltungsakts abhängig.
Die verschiedenen Nebenbestimmungen sind:
a) Befristung, Nr. 1
Definition
Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt.
Beispiel: Eine Baugenehmigung wird unter der Bedingung erteilt, dass innerhalb eines Jahres mit dem Bau begonnen wird.
aa) Bedingung, Nr. 2
Definition
Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt.
Beispiel: Eine Erlaubnis zur Nutzung öffentlichen Raums für ein Straßenfest, die nur für einen bestimmten Tag gilt.
Dies kann eine aufschiebende oder eine auflösende Bedingung sein.
Definition
Bei einer aufschiebenden Bedingung wird der Verwaltungsakt erst wirksam, wenn die Bedingung eintritt.
Definition
Bei einer auflösenden Bedingung wird der Verwaltungsakt wirksam, entfällt aber wieder, wenn die Bedingung später eintritt.
Vernetztes Lernen
Die aufschiebende und auflösende Bedingung bei Verwaltungsakten ist in ihrer rechtlichen Wirkung identisch mit den Bedingungen einer Willenserklärung (§ 158 I und II BGB).
b) Widerrufsvorbehalt, Nr. 3
Beispiel: Eine wasserrechtliche Genehmigung wird erteilt, jedoch mit der Klausel, dass sie bei Umweltveränderungen widerrufen werden kann.
c) Auflage, Nr. 4
Definition
Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird.
Beispiel: Eine Gaststättenerlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass der Betreiber regelmäßig die Hygienestandards nachweist.
d) Auflagenvorbehalt, Nr. 5
Definition
Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.
Beispiel: Eine Baugenehmigung wird erteilt, aber die Behörde behält sich vor, nachträgliche Auflagen zur Bauweise zu erlassen.
Beachte, dass Bedingung und Befristung konstitutive Nebenbestimmungen sind, welche die Wirksamkeit der eigentlichen Regelung selbst begründen.
Widerrufsvorbehalt, Auflage und Auflagenvorbehalt sind additive Nebenbestimmungen, die eine bloß ergänzende Funktion haben.
III. Abgrenzungen
1. Vorliegen einer Nebenbestimmung
Die Nebenbestimmungen an sich sind von verschiedenen anderen Instrumenten und Rechtsinstituten abzugrenzen.
Klausurtipp
Wenn Nebenbestimmungen Thema einer Klausur sind, geht es in nahezu allen Fällen um die isolierte Anfechtung von diesen Nebenbestimmungen. Wenn du bei der Prüfung, ob eine Nebenbestimmung vorliegt, dies ablehnst, ist im Anschluss die Anfechtbarkeit des Verwaltungsakts an sich (im Gesamten, inklusive des Inhalts der ursprünglichen vermeintlichen Nebenbestimmung) zu prüfen. Wenn eine Nebenbestimmung vorliegt, setzt du die Prüfung der Nebenbestimmung (siehe unten) fort.
a) Modifikation
Wenn der Inhalt des Verwaltungsakts selbst geändert oder eingeschränkt wird, liegt keine Nebenbestimmung vor, sondern eine inhaltliche Modifikation.
Beispiel
Eine Baugenehmigung, die lediglich für ein kleineres Gebäude erteilt wird, als ursprünglich beantragt, ist eine Modifikation des Hauptverwaltungsakts, nicht eine Nebenbestimmung.
b) Bedingung - aufschiebend bedingter VA
Eine Bedingung im Sinne einer Nebenbestimmung (§ 36 II Nr. 2 VwVfG) knüpft die Wirkung des bereits durch Erlass entstehenden Verwaltungsakts an den Eintritt eines ungewissen zukünftigen Ereignisses an. Abzugrenzen ist dies von einem aufschiebend bedingten Verwaltungsakt, bei dem die Entstehung des Verwaltungsakts selbst von einem künftigen Ereignis abhängt, und nicht nur dessen Wirkung.
c) Ermessensausübung der Behörde
Nebenbestimmungen sind abzugrenzen von der bloßen Ermessensausübung der Behörde bei der Entscheidung über den Hauptverwaltungsakt. Während die Behörde im Rahmen ihres Ermessens eine bestimmte Hauptregelung trifft, dienen Nebenbestimmungen der Feinsteuerung dieser Entscheidung.
d) Verfahrensvorschriften
Nebenbestimmungen sind auch von Verfahrensvorschriften, wie zum Beispiel der Begründungspflicht oder Formvorschriften, abzugrenzen. Diese betreffen die rechtliche Form des Verwaltungsakts, nicht aber inhaltliche Regelungen, die an die Erteilung des Verwaltungsakts geknüpft sind.
2. Bedingung und Auflage
Zudem kann es zur Notwendigkeit einer Abgrenzung von einer Bedingung im Sinne des § 36 II Nr. 2 VwVfG und einer Auflage kommen.
Die Auflage ist eine zusätzliche Verpflichtung, die dem Adressaten auferlegt wird. Der Verwaltungsakt bleibt unabhängig von der Erfüllung der Auflage wirksam. Wird die Auflage nicht erfüllt, kann dies jedoch zu Sanktionen, insbesondere einem Widerruf oder einer nachträglichen Änderung des Verwaltungsakts, führen.
Die Bedingung ist eine ungewisse zukünftige Tatsache, von der das Wirksamwerden oder das Fortbestehen (nicht, siehe oben: das Entstehen) des Verwaltungsakts abhängt. Die Wirksamkeit des Verwaltungsakts tritt nur unter bestimmten Bedingungen ein oder entfällt, wenn die Bedingung nicht eintritt.
Grundlage der Abgrenzung ist immer der objektive Erklärungswert und der erkennbare Erklärungswille.
Vernetztes Lernen
Vergleiche dies mit den allgemeinen Regeln zur Auslegung von Willenserklärungen. Diese Grundsätze finden, wie hier, auch außerhalb des Zivilrechts Anwendung.
Klausurtipp
In der Klausur wird dir meist eine Auflage begegnen, trotzdem solltest du auch die anderen Nebenbestimmungen sicher erkennen und zuordnen können.
IV. Prozessuale Angreifbarkeit von Nebenbestimmungen
1. Richtige Klageart
Gegen einen belastenden Verwaltungsakt kann sich der Adressat prozessual mit einer Anfechtungsklage wehren, indem er mit dieser gerichtlich die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts überprüfen lassen kann.
Wie sich der Adressat prozessual gegen eine Nebenbestimmung zum Verwaltungsakt wehren kann, ist umstritten. Die beiden in Frage kommenden Möglichkeiten sind:
Anfechtungsklage nur isoliert gegen die Nebenbestimmung an sich
Eine Verpflichtungsklage auf Erlass des Verwaltungsakts ohne die Nebenbestimmung (oder mit einer anderen Nebenbestimmung).
Der Fall der “isolierten Anfechtung” von Nebenbestimmungen ist demnach die Anfechtungsklage. Bei einer Verpflichtungsklage auf Erlass eines neuen Verwaltungsakts (ohne die Nebenbestimmung) erfolgt eine gemeinsame Anfechtung von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt. Die Abgrenzung erfolgt im Prüfungspunkt der statthaften Klageart.
Problem
Hierzu werden im Wesentlichen drei Ansichten vertreten:
a) Erste Ansicht
Eine Ansicht orientiert sich an der Differenzierung des § 36 VwVfG nach gebundenen (Absatz 1) und Ermessensverwaltungsakten (Absatz 2). Wenn es sich um einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, soll die Anfechtungsklage bezüglich aller Nebenbestimmungen die statthafte Klageart sein. Bei einem Ermessensverwaltungsakt soll die Verpflichtungsklage statthaft sein.
b) Andere Ansicht
Eine andere Ansicht differenziert nach der Art der Nebenbestimmung. Bei Auflage und Auflagenvorbehalt soll die Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung statthaft sein. Bei Bedingung, Befristung und Widerrufsvorbehalt soll die Verpflichtungsklage auf Erlass des Verwaltungsakts ohne die Nebenbestimmung statthaft sein.
c) Herrschende Meinung
Die herrschende Meinung wählt wiederum ein anderes Abgrenzungskriterium. Demnach soll die Anfechtungsklage statthaft sein, wenn die Nebenbestimmung und der Verwaltungsakt im logischen Sinne prozessual teilbar sind. Das wäre der Fall, wenn der Hauptverwaltungsakt auch ohne die Nebenbestimmung alleine sinnvoll und rechtmäßig bestehen kann. Wenn dies nicht der Fall ist, ist nach dieser Ansicht die Verpflichtungsklage statthaft.
d) Streitentscheid
Die erste Ansicht kann zu Ungleichbehandlungen führen, da sie die Möglichkeit der isolierten Anfechtung nicht nach der Bedeutung der Nebenbestimmung für den Verwaltungsakt, sondern nach der Art des Verwaltungsakts (gebunden oder Ermessensverwaltung) beurteilt. Zudem könnte sie gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstoßen und ist aus der Perspektive der Verwaltungsökonomie ineffizient sein, da es vielen Fällen unverhältnismäßig sein kann, den gesamten Verwaltungsakt anfechten zu müssen, wenn der Betroffene nur durch eine unwesentliche Nebenbestimmung belastet wird.
Für diese Ansicht wird argumentiert, dass mit der Möglichkeit einer Anfechtungsklage bei Ermessensentscheidungen der Grundsatz des einheitlich ausgeübten Ermessens verletzt würde.
Gegen die zweite Ansicht spricht, dass der Wortlaut des § 113 I 1 VwGO von einer grundsätzlichen Teilbarkeit von Verwaltungsakten ausgeht (“Soweit”). Dies wäre bei Bedingung, Befristung und Widerrufsvorbehalt dann nicht der Fall. Für diese Ansicht wird angeführt, dass die Bedingung die Wirksamkeit des Verwaltungsakts suspendieren soll. Eine erfolgreiche Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung führe zur Wirksamkeit des Hauptverwaltungsakts.
Für die herrschende Meinung spricht, dass sie die Interessen des Adressaten wahrt. Eine vollständige Anfechtung des Verwaltungsakts ist unzumutbar, wenn der Betroffene nur durch die Nebenbestimmung belastet wird und der Hauptverwaltungsakt unabhängig davon bestehen kann. Dadurch erlaubt sie die Möglichkeit einer Abwägung im Einzelfall. Wenn eine Nebenbestimmung für den Hauptverwaltungsakt wesentlich ist, muss der gesamte Verwaltungsakt angefochten werden. Andernfalls ist eine isolierte Anfechtung zulässig.
Wesentlichkeit liegt vor, wenn der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung nicht mehr sinnvoll oder verständlich ist. Dann ist eine Anfechtungsklage gegen den gesamten Verwaltungsakt und damit inklusive der Nebenbestimmung zu erheben. Ist einer der Teile rechtswidrig, ist der gesamte Verwaltungsakt aufgrund der Wesentlichkeit rechtswidrig.
2. Begründetheit der isolierten Anfechtungsklage
Der Obersatz der Begründetheit einer isolierten Anfechtungsklage gegen eine Nebenbestimmung lautet:
Die Klage ist begründet, soweit die Nebenbestimmung rechtswidrig ist, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist (§ 113 I 1 VwGO) und die Nebenbestimmung aufgehoben werden kann.
a) Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung
Im ersten Schritt ist die Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung zu prüfen.
aa) Ermächtigungsgrundlage
Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Nebenbestimmung ist § 36 VwVfG oder ein Spezialgesetz in den Fällen des § 36 I VwVfG.
bb) Formelle Rechtmäßigkeit
Bezüglich der formellen Rechtmäßigkeit bestehen keine Besonderheiten. Es ist dieselbe Behörde zuständig, die auch über den Hauptverwaltungsakt entscheidet. Zudem muss die Nebenbestimmung auch denselben Formerfordernissen entsprechen.
cc) Materielle Rechtmäßigkeit
Im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeit ist zwischen Absatz 1 (gebundener Verwaltungsakt) und Absatz 2 (Ermessensentscheidung) zu differenzieren.
Klausurtipp
An dieser Stelle ist die Einordnung, welche Art von Nebenbestimmung vorzunehmen.
aaa) Gebundene Entscheidung, § 36 I VwVfG
Bei einer gebundenen Entscheidung muss die Nebenbestimmung durch Rechtsvorschrift zugelassen sein (§ 36 I Alt. 1 VwVfG) oder zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts dienen (§ 36 I Alt. 2 VwVfG).
Bei der ersten Alternative ist demnach zu prüfen, ob eine entsprechende Rechtsvorschrift besteht und ob deren Voraussetzungen erfüllt sind.
Bei der zweiten Alternative ist zu prüfen, ob durch die Nebenbestimmung Hindernisse aus anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften (also Regelungen, die dem Verwaltungsakt entgegenstehen) ausgeräumt werden sollen.
bbb) Ermessensentscheidung, § 36 II VwVfG
Bei Vorliegen einer Ermessensentscheidung ist zu prüfen, ob eine ermessensfehlerfreie Entscheidung bezüglich der Nebenbestimmung gegeben ist und ob der “Rest-Verwaltungsakt” rechtmäßig ist.
Fehlerfreie Ermessensentscheidung bezüglich der Nebenbestimmung: Es ist zu prüfen, ob die Nebenbestimmung dem Verwaltungsakt aufgrund einer ermessensfehlerfreien Entscheidung beigefügt oder mit diesem verbunden wurde. Hier ergeben sich keine Besonderheiten bezüglich der Prüfung von Ermessensfehlern.
Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts
Problem
Es ist umstritten, ob der “Rest-Verwaltungsakt” ohne die Nebenbestimmung rechtmäßig sein muss.
Eine Ansicht lehnt dies ab. Es läge in der Sphäre der Behörde, nach erfolgreicher Anfechtung der Nebenbestimmung den dadurch eingetretenen Zustand der Rechtswidrigkeit zu beseitigen. Dies könne durch Aufhebung des bisherigen Verwaltungsakts oder Erlass einer neuen Nebenbestimmung erreicht werden.
Die herrschende Meinung setzt die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ohne die Nebenbestimmung voraus. Es dürfe durch die Anfechtung kein Zustand der Rechtswidrigkeit herbeigeführt werden. Wenn dies doch der Fall ist, ist die Anfechtungsklage gegen die Nebenbestimmung unbegründet, da die Nebenbestimmung nicht “aufgehoben werden kann” (siehe Obersatz). In diesem Fall ist dann eine Verpflichtungsklage auf Erlass des Verwaltungsakts ohne die Nebenbestimmung zu erheben.
b) Rechtsverletzung des Klägers
Der Kläger müsste dadurch in seinen subjektiven Rechten verletzt sein.
